Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

12.10 Hallinnolliset sanktiot

Hallinnollisia seuraamuksia ovat erilaiset rikemaksut ja muut seuraamusmaksut sekä kurinpitotoimet. Ne ovat rangaistuksen luonteisia seuraamuksia, ja niitä on alettu ottaa käyttöön aikaisempaa yleisemmin. Tämä kehityssuunta näkyy erityisesti Euroopan unionin lainsäädännössä.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että lainvastaisesta teosta määrättävä maksu ei ole perustuslain 81 §:n mukainen vero tai maksu vaan rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut tällaiset seuraamukset rikosoikeudellisiin seuraamuksiin  1.

Hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä, joten sen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla lailla. Valiokunta on lisäksi todennut hallinnollisen seuraamuksen määräämisessä olevan kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä  2, minkä vuoksi laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä seuraamuksen ja sen suuruuden perusteista sekä seuraamuksen kohteen oikeusturvasta  3.

Vaikka perustuslain 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvä täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten, kuten hallinnollisten rangaistusmaksujen tai kurinpitoseuraamusten, sääntelyyn, tarkkuuden yleistä vaatimusta ei voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa  4. Sanktioita koskevista säännöksistä tulee näin ollen ilmetä, minkä lainsäädännön vastaisista teoista tai laiminlyönneistä voi olla seuraamuksena sanktio. Lisäksi sanktioitavat teot ja laiminlyönnit on laissa luonnehdittava niiden yksilöimiseksi  5. Perustuslakivaliokunta on pitänyt jonkinasteisena ongelmana, että rikkomusmaksu on ehdotettu mahdolliseksi määrätä sille, joka laiminlyö noudattaa ministeriön asetuksella annettuja tarkempia säännöksiä. Ongelman merkitystä on kuitenkin vähentänyt se, että asetuksenantovaltuutta koskevassa lainkohdassa on yksilöity riittävällä tavalla kielletyn toiminnan ala, sääntely on ollut varsin tarkkaa ja täsmällistä ja että tuonkin sääntelyn taustalla on ollut Euroopan unionin yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyvä unioniasetus. 6

Sanktioita koskevan sääntelyn tulee myös olla oikeasuhtaista 7. Oikeasuhtaisuuteen liittyvät kysymykset lievien laiminlyöntien sanktioinnista 8 ja seuraamusten porrastamisesta rikkomuksen vakavuuden perusteella 9.

Valiokunta on pitänyt perustuslain 21 §:ään sisältyvän syyttömyysolettaman kannalta ongelmallisena ehdotusta siitä, että hallinnollinen sanktio perustuisi ankaraan (tahallisuudesta ja tuottamuksesta riippumattomaan) vastuuseen ja käännettyyn todistustaakkaan 10.

Kansallisesti hallinnollisten sanktioiden määräämisen katsotaan yleensä olevan hallintomenettelyä 11. Rikosuhrimaksu kuitenkin määrätään rikoksentekijälle rangaistuksen automaattisena lisänä rikosprosessuaalisessa järjestyksessä 12.

Hallinnollisista sanktioista säädettäessä on otettava huomioon, että ne joissakin tapauksissa sisältyvät ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (SopS 19/1990, Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 artiklan ”rikossyytteen” käsitteeseen ja sopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan kaksinkertaisen syyttämisen ja rankaisemisen (ne bis in idem) kiellon piiriin 13. Näin ollen hallinnollisista sanktioista säädettäessä on otettava huomioon rikossyytteen käsittelyä koskevat sopimuksen 6 artiklan vaatimukset. Lisäksi on arvioitava, onko hallinnollisella seuraamuksella tarkoitus sanktioida sellaista käyttäytymistä, joka täyttää myös jonkin rikoksen tunnusmerkistön. Jos näin on, lainsäädännössä tulee huolehtia, ettei samasta teosta määrätä molempia seuraamuksia. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi ottamalla lakiin säännökset rikosoikeudellisen ja hallinnollisen seuraamuksen välisestä suhteesta:

Seuraamusmaksua ei voida määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa, taikka jota vastaan samasta teosta nostettu syyte on tuomioistuimessa lainvoimaisesti ratkaistu.

 

Kaksoisrangaistavuuden kiellon on katsottava kattavan myös samaa tekoa koskevat rangaistusluonteiset hallinnolliset seuraamukset. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta katsoi, että täydennettäessä seuraamuksia koskevaa sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) annetun lain lukua seuraamusmaksua ja rikemaksua koskevilla säännöksillä lakiin oli syytä lisätä viittaus kilpailulaissa tarkoitettuun seuraamusmaksuun. 14 Kaksoisrangaistavuuden kielto ei kuitenkaan estä määräämästä samassa menettelyssä useita seuraamuksia 15.

Hallinnollisen sanktion määräämistä koskevaan päätökseen on voitava hakea muutosta. Kun muutoksenhaun kohteena on julkisen vallan käyttöön perustuva päätös hallinnollisen seuraamuksen määräämisestä, on muutoksenhaku yleensä järjestettävä hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisesti 16. Poikkeuksellisesti muutoksenhaku on voitu järjestää yleiseen tuomioistuimeen 17. Oikeusturvajärjestelyjen asianmukaisuutta arvioitaessa on kiinnitetty huomiota myös siihen, voidaanko hallinnollinen sanktio panna täytäntöön muutoksenhausta riippumatta 18. Varsinkin suuruudeltaan huomattavissa sanktioissa olisi perusteltua, että sanktiota koskeva päätös olisi pantavissa täytäntöön vasta sen tultua lainvoimaiseksi.

Alaviitteet:

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje