Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

12.10 Hallinnollisten sanktioiden sääntelyperiaatteet

Rangaistusluonteisten hallinnollisten seuraamusten käyttö on lisääntynyt hallinnonalakohtaisessa lainsäädännössä. Tällainen kehitys johtuu erityisesti EU-lainsäädännöstä, mutta myös kansallisista tarpeista käyttää rikosoikeudellisia seuraamuksia kevyemmiksi arvioituja hallinnollisia sanktioita erinäisten laissa säädettyjen velvollisuuksien rikkomisesta. Hallinnollisten sanktioiden käyttöä on pyritty lisäämään etenkin aloilla, joilla harmaa talous on laajaa. Hallinnollisten sanktioiden määräämisessä noudatetaan hallintolain (434/2003) säännöksiä hallintoasian käsittelystä. Jos hallinnollisen sanktion määrääminen kuitenkin on säädetty tuomioistuimen tehtäväksi, määräämismenettelyyn sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia (808/2019).

Hallinnollisen seuraamusjärjestelmän tarkoituksena on yhtäältä pyrkiä ennaltaehkäisemään lainvastainen toiminta ja toisaalta estämään säännösten vastaisen toiminnan toistuminen tai jatkaminen. Rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia ovat esimerkiksi erilaiset rikkomus- ja seuraamusmaksut.

 

 

12.10.1 Sääntelyperiaatteiden sisältö ja tarkoitus

Hallinnollisten sanktioiden sääntelyperiaatteisiin on pyritty kokoamaan mahdollisimman kattavasti sellaiset seikat, jotka on tarpeen ottaa huomioon harkittaessa hallinnollisten sanktioiden käyttöönottoa ja säädettäessä hallinnollisten sanktioiden perusteista. Tällaisia ovat erityisesti hallinnollisten sanktioiden asiallista käyttöalaa koskevat kysymykset ja sanktioiden määräämisessä huomioon otettavat oikeusturvavaatimukset samoin kuin seuraamusten täytäntöönpanoon liittyvät näkökohdat. Lisäksi sääntelyperiaatteissa tarkastellaan hallinnollisten sanktioiden asemaa osana oikeusjärjestystä (suhde muihin hallinnollisiin seuraamuksiin ja rikosoikeudellisiin rangaistuksiin samoin kuin perus- ja ihmisoikeuksiin ja EU-oikeuteen) sekä kiinnitetään huomiota eräisiin sääntelyyn liittyviin terminologisiin kysymyksiin.

Sääntelyperiaatteita laadittaessa on pyritty ottamaan mahdollisimman laajasti huomioon hallinnollisten sanktioiden erilaisuus. Tässä tarkoituksessa periaateluettelossa on tehty ero yhtäältä lievien ja ankarien sekä toisaalta kansalliseen harkintaan perustuvien ja EU-perustaisten seuraamusten välillä.

Sääntelyperiaatteiden luettelo ei ole tyhjentävä, vaan tapauskohtaisesti esille voi nousta muitakin hallinnollisten sanktioiden sääntelyyn liittyviä kysymyksiä. Periaatteita sovellettaessa on lisäksi syytä ottaa huomioon, että hallinnollisissa sanktioissa on kyse sekä kansallisessa oikeudessa että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä jatkuvasti kehittyvästä sääntelyalasta. Periaateluetteloon on sisällytetty yksityiskohtien selventämiseksi eräitä voimassa olevaan lainsäädäntöön perustuvia sääntelyesimerkkejä, joilla ei kuitenkaan oteta kantaa niiden asianmukaisuuteen.

Hallinnollisten sanktioiden sääntelyperiaatteita ei ole tarkoitettu sitoviksi kannanotoiksi, vaan niiden on tarkoitus toimia ainoastaan lainvalmistelun apuna ja tukena hallinnollisten sanktioiden käyttöönottoa harkittaessa ja asianomaista lainsäädäntöä valmisteltaessa. Tavoitteena kuitenkin on, että sääntelyperiaatteiden huomioiminen hallinnollisia sanktioita koskevaa erityislainsäädäntöä valmisteltaessa, uudistettaessa ja sitä edelleen kehitettäessä ohjaisi lainsäädäntökehitystä nykyistä yhtenäisempään suuntaan.

 

12.10.2 Hallinnollisen sanktion määrittely

Hallinnollisena sanktiona eli rangaistusluonteisena hallinnollisena seuraamuksena voidaan lähtökohtaisesti pitää hallintopäätökseen perustuvaa seuraamusta, joka on asiallisesti rinnastettavissa rikosoikeudelliseen rangaistukseen ja jonka hallintoviranomainen määrää lain rikkomisen johdosta luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle. Useimmiten tällainen hallinnollinen sanktio sisältää velvoitteen suorittaa rangaistusluonteinen seuraamusmaksu.

Hallinnollinen sanktio on muun muassa menettelyllisesti ja oikeusturvavaatimusten kannalta rinnastettavissa rikosoikeudelliseen rangaistukseen, jos se täyttää Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännössä tällaiselle rinnastukselle asetetut kriteerit.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin kehitti tapauksessa Engel ym. vastaan Alankomaat 8.6.1976 kriteeristön, jonka perusteella se arvioi hallinnollisen seuraamuksen rinnastumista rikossyytteeseen tai rikosoikeudelliseen rangaistukseen ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä. Nämä kriteerit ovat (1) säännöksen oikeudellinen luokittelu kansallisessa lainsäädännössä, (2) rikkomuksen luonne sekä (3) seuraamuksen luonne ja ankaruus. Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan kriteerit ovat vaihtoehtoisia, mutta myös niiden yhteisvaikutus tulee ottaa huomioon, mikäli jonkin kriteerin nojalla ei päästä selkeään lopputulokseen.

Arvioidessaan edellä tarkoitettujen niin sanottujen Engel-kriteerien soveltamista ihmisoikeustuomioistuin on antanut merkitystä sille, koskeeko seuraamus kaikkia kansalaisia eikä vain rajattua henkilöpiiriä, sekä sille, onko seuraamuksella ennaltaehkäisevä ja rangaistuksellinen tarkoitus (ks. esim. Jussila v. Suomi 23.11.2006, Hüseyin Turan v. Turkki 4.3.2008, Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009, Maresti v. Kroatia 25.6.2009, Tsonyo Tsonev v. Bulgaria 14.1.2010 nro 2, Kurdov ja Ivanov v. Bulgaria 31.5.2011). Merkitystä on myös sillä, suojataanko seuraamuksen määräämistä koskevalla säännöksellä sellaisia oikeushyviä, joita suojataan tyypillisesti rangaistussäännöksillä (ks. esim. Maresti v. Kroatia 25.6.2009, Tsonyo Tsonev v. Bulgaria 14.1.2010 nro 2, Kurdov ja Ivanov v. Bulgaria 31.5.2011).

Lainsäädännön kannalta tärkein ja selväpiirteisin hallinnollisiin sanktioihin lukeutuva seuraamusten ryhmä ovat hallintoviranomaisen päätöksellä määrättävät seuraamusmaksut. Lainsäädännössä näistä maksuista on käytetty paitsi nimikettä seuraamusmaksu myös muunlaisia nimikkeitä, kuten rikkomusmaksu, rikemaksu, laiminlyöntimaksu, virhemaksu, myöhästymismaksu ja tarkastusmaksu. Myös erillisellä päätöksellä määrättävissä veron- ja tullinkorotuksissa on kyse hallinnollisista sanktioista (ks. PeVL 17/2013 vp). Muusta seuraamussääntelystä poiketen kilpailulain mukaisista seuraamusmaksuista päättää ensi asteena markkinaoikeus Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä. Markkinaoikeus päättää myös hankintalainsäädännön mukaisista seuraamusmaksuista joko Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä tai muutoksenhakijan vaatimuksesta.

EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen (jäljempänä tietosuoja-asetus) mukaisesta seuraamusmaksusta käytetään asetuksen 83 artiklan suomenkielisessä tekstissä nimikettä hallinnollinen sakko, joskaan perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt nimikettä onnistuneena (PeVL 14/2018 vp). Hallinnollisista sanktioista ei tule käyttää lainsäädännössä terminologisia ilmaisuja, jotka voivat viitata rikosoikeudelliseen rangaistukseen tai pakkokeinolain mukaisten pakkokeinojen käyttöön.

Hallinnollisen sanktion nimikkeen tulisi vastata mahdollisimman hyvin myös sen kohteena olevaa tekoa. Nimikettä ”seuraamusmaksu” käytetään yleensä vakavammista lainsäädännön rikkomuksista ja laiminlyönneistä määrättävästä sanktiosta, kun taas vähäisempien rikkomusten perusteella määrättävistä sanktioista käytetään useimmiten nimikettä ”rikkomusmaksu”, ”rikemaksu” tai ”virhemaksu”. Jos sanktioinnin kohteena on yksinomaan lainsäädännöllisten velvoitteiden laiminlyönti, nimikkeeksi voidaan valita ”laiminlyöntimaksu”. Nimikettä ”myöhästymismaksu” voidaan informatiivisista syistä puoltaa esimerkiksi niissä tapauksissa, joissa sanktion kohteena on ilmoitusvelvollisuuden täyttämiselle laissa säädetyn määräajan ylittäminen.

Seuraamusmaksujen ohella myös osa kurinpidollisista seuraamuksista on mahdollista katsoa rangaistusluonteisiksi hallinnollisiksi seuraamuksiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännön valossa [esim. Ezeh ja Connors v. Iso-Britannia (2009) sekä Enea v. Italia (2009).]. Tällaisia ovat erityisesti eräät toimintavapautta rajoittavat kurinpidolliset seuraamukset (Maresti v. Kroatia 25.6.2009). Tämäntyyppisten kurinpidollisten seuraamusten määrääminen on mahdollista muun muassa sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annetun lain (255/2014) nojalla ja vankeuslain (767/2005) nojalla (esim. KKO:2016:1).

Sen sijaan virkavastuun toteuttamiseen liittyvät virkamiesoikeudelliset seuraamukset, kuten virkamiehelle valtion virkamieslaissa (750/1994) tarkoitetun kirjallisen varoituksen antamisessa, ei ole kyse rikosoikeudelliseen rangaistukseen rinnastuvasta seuraamuksesta, joka määrätään laissa erikseen määritellyn rikkomuksen johdosta (esim. VaaHO:2011:8). Virkamieslain mukaista varoitusta voidaan pitää lähinnä työnjohdollisena toimenpiteenä, jolla on virkavelvollisuuksien vastaisen toiminnan korjaamiseen tähtäävä tavoite. Rikosoikeudellisena seuraamuksena ei ole pidetty myöskään virkasuhteen purkamista koskevaa päätöstä, vaikka se perustuisikin rikosoikeudellisesti rangaistaviin tekoihin (esim. KHO 4810/2017).

Hallinto- ja rikosoikeudelliset seuraamuslajit voidaan suuntaa-antavasti jakaa kolmeen ryhmään seuraavan taulukon mukaisesti. Jaottelu ei kuitenkaan kuvaa tyhjentävästi erilaisia seuraamuslajeja.

Hallinnolliset seuraamuksetRangaistusluonteiset hallinnolliset seuraamukset
- Hallinnolliset sanktiot -
Rikosoikeudelliset rangaistukset

  • Luvan peruuttaminen

  • Toiminnan kieltäminen

  • Karenssi

  • Takaisinperintä

  • Uhkasakko

  • Turvaamistoimet

  • Välitön hallintopakko


  • Seuraamusmaksu

    - Rikkomusmaksu

    - Rikemaksu

    - Laiminlyöntimaksu

    - Myöhästymismaksu


  • Kurinpitorangaistus


  • Rikesakko

  • Sakko ja yhteisösakko

  • Vankeus

  • Valvontarangaistus

Hallinnollisista sanktioista ovat erotettavissa lainmukaisen oikeustilan aikaansaamiseen tai palauttamiseen tähtäävät viranomaisen toimenpiteet. Esimerkiksi elinkeino- tai ympäristöluvan peruuttaminen ei ole rangaistusluonteinen seuraamus silloinkaan, kun sen perusteena olevat teot ovat johtuneet luvanhaltijan tahallisesta menettelystä tai saattaneet täyttää rikoksen tunnusmerkistön (ks. esim. KHO:2013:172, KHO:2014:96 ja KHO:2017:84). Peruuttamismenettelyssä ei arvioida yksittäisten tekojen moitittavuutta sinänsä vaan sitä, täyttääkö toiminta kyseisten tekojen jälkeenkin lupaa koskevat edellytykset ja onko toiminta muuten lainmukaista. Kyse on siten eräänlaisesta hallinnollisesta turvaamistoimesta.

Rangaistuksenluonteisina ei ole pidettävä myöskään välillisen tai välittömän hallintopakon keinoja. Välillisen hallintopakon keinoista säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990). Uhkasakkomenettelyä, johon kuuluvat uhkasakon asettaminen ja velvoitteen jäätyä noudattamatta uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi, ei ole tarkoitettu rangaistuksenluonteisiksi seuraamuksiksi, vaan menettelyn tavoitteena on varmistaa päävelvoitteen noudattaminen ja siten lainmukaisen oikeustilan aikaansaaminen (KHO:2016:96).

Välittömän hallintopakon muotoihin kuuluvat esimerkiksi erilaiset viranomaisvalvonnan toteuttamiseksi määrättävät toimintakiellot ja hallinnolliset turvaamisluontoiset toimenpiteet, joilla on usein perusoikeuksien suojaamiseen liittyvä tarkoitus. Tällaisina voidaan mainita mielenterveyslain (1116/1990) mukainen tahdosta riippumattomaan hoitoon määrääminen, lastensuojelulain (417/2007) mukainen lapsen kiireellinen sijoitus ja ulkomaalaislain (301/2004) mukainen säilöönotto. Turvaamistoimenpiteistä voidaan erottaa voimankäyttövaltuudet, jotka esimerkiksi poliisimiehellä on poliisilain (872/2011) mukaan virkatehtävissään.

Myöskään myönnetyn edun tai tuen takaisinperintää tai sille perittävää vuotuista korkoa ei ole pidetty rangaistusluonteisena hallinnollisena seuraamuksena, vaan lähinnä perusteettomasti saadun edun palautuksena. Takaisinperinnässä on lähtökohtaisesti kyse siitä, että maksetut tuet tarkistetaan jälkikäteen vastaamaan sitä, millä tavalla tuen saaja on toiminnassaan täyttänyt myönnettyjen tukien maksamiselle asetetut ehdot. (ks. esim. KHO:2015:67). Rangaistusluonteisina ei ole pidettävä myöskään takaisinperinnän lakisääteisiä lisäseuraamuksia, kuten käyttämättä jääneiden tukikuukausien palauttamatta jättämistä ja takaisinperittävän määrän kertaluonteista korotusta (PeVL 36/2000 vp).

Takaisinperintään rinnastuvat läheisesti erilaisten julkisista varoista myönnettyjen avustusten saamiselle säädetyt karenssiluontoiset menettelyt, joiden perusteella saajalta voidaan määräaikaisesti evätä oikeus avustukseen. Menettelyllä pyritään varmistumaan siitä, että avustuksen saaja tai tämän toiminta täyttää avustuksen saamiselle säädetyt vaatimukset. Tällaisesta on kysymys esimerkiksi työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisessa työttömyyspäivärahan saamisen edellytykseksi säädetyssä työpaikan vastaanottamisvelvoitteessa. Jos työtön kieltäytyy hänelle tarjotusta avoimesta työpaikasta, hänelle asetetaan 90 päivän karenssi, jonka ajalta ei makseta päivärahaa.

Myöskään esimerkiksi EU:n yhteisen maatalouspolitiikan alaan kuuluvien säännösten rikkomiseen perustuvaa taloudellisen toimijan sulkemista väliaikaisesti tukijärjestelmän ulkopuolelle ei ole pidetty rikosoikeudellisena seuraamuksena vaan hallinnollisena toimenpiteenä, jonka tarkoituksena on varmistaa EU:n julkisten varojen moitteeton käyttö ja varainhoito (esim. C-489/10 Bonda, tuomio 5.6.2012, 30 ja 31 kohta ja C-210/00 Käserei Champignon Hofmeister, tuomio 11.7.2002, 41 kohta).

Lainsäädäntöön sisältyy lisäksi säännöksiä eräistä hallinnollisista seuraamuksista, joilla saattaa olla myös rangaistusluonteisille hallinnollisille seuraamuksille ominaisia piirteitä, mutta joita on vaikea ehdottomasti sisällyttää hallinnollisten sanktioiden kategoriaan. Tällaisena voidaan mainita esimerkiksi Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) mukainen julkinen varoitus, joka määrätään muista kuin laissa säädetyn rikemaksun ja seuraamusmaksun kohteena olevista rikkomuksista. Julkinen varoitus annetaan myös, jos valvottava menettelee toimilupansa ehtojen tai toimintaansa koskevien sääntöjen vastaisesti. Julkisella varoituksella on mahdollista katsoa olevan siitä aiheutuvasta mainehaitasta huolimatta lähinnä varoittava ja vakavampia lainsäädännön rikkomuksia ennaltaehkäisevä luonne.

Esimerkkejä erilaisista seuraamuslajeista

 

 

 

Sääntelyperiaatteet: Hallinnollisen sanktion nimike

 

 

  • Hallinnollisen sanktion nimikkeen tulisi vastata mahdollisimman hyvin sen kohteena olevaa tekoa.
  • Hallinnollisista sanktioista ei tule käyttää lainsäädännössä terminologisia ilmaisuja, jotka voivat viitata rikosoikeudelliseen rangaistukseen tai pakkokeinolain mukaisten pakkokeinojen käyttöön

12.10.3 Hallinnollisen sanktion käyttöala sekä suhde hallinnollisiin ja rikosoikeudellisiin seuraamuksiin

Hallinnollisen sanktion käyttöönoton edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon sanktioinnin kohteena olevan teon tai laiminlyönnin luonne sekä sanktion suhde muihin hallinnollisiin ja rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Lainsäädäntöön ei tule ottaa säännöksiä voimakkaammista ohjauksen ja valvonnan keinoista kuin rikkomuksen vakavuus ja muut asiaan vaikuttavat seikat kussakin tapauksessa välttämättä edellyttävät. Hallinnollisten sanktioiden käyttöönottoa harkittaessa on siten aina arvioitava, ovatko valvontatoiminnalla tavoitellut päämäärät saavutettavissa lievemmin keinoin tai muilla hallinnollisilla seuraamuksilla. Sääntelylle tulee olla valvonnan tehokkuuteen ja toimivuuteen liittyvä perusteltu tarve, joka nimenomaisesti puoltaa asianomaisen sanktion käyttöönottoa valvontajärjestelmän taustalla olevan yhteiskunnallisen tavoitteen saavuttamiseksi.

Hallinnollisen sanktion käyttämistä puoltaa etenkin se, että hallinnollisen ohjauksen keinoja tai rikkomuksen johdosta määrättäviä muita hallinnollisia seuraamuksia ei voida pitää riittävinä tai tarkoituksenmukaisina, mutta rikkomusten laatu ei ehdottomasti edellytä rikosoikeudellisen järjestelmän käyttöä.

Sääntelyn tulee lisäksi toteuttaa riittävästi rangaistusjärjestelmältä vaadittavaa yleis- ja erityisestävyyttä. Hallinnollisten seuraamusten teho perustuu muun muassa hallinnollisessa valvonnassa toteutuvan sanktioriskin suuruuteen ja riittävän tuntuvien seuraamusten mahdollisimman nopeaan määräämiseen. Tarve hallinnollisen sanktion käyttöönotolle voi johtua myös EU-oikeudesta.

Lähtökohdaksi on asetettavissa, että hallinnollisen sanktion tulee olla viimesijainen suhteessa muihin samasta rikkomuksesta määrättäviin hallinnollisiin seuraamuksiin. Seuraamusjärjestelmän toimivuus ja oikeasuhtaisuus saattavat kuitenkin tapauskohtaisesti puoltaa hallinnollisen sanktion käyttöönottoa esimerkiksi elinkeinoluvan peruuttamista edeltävänä seuraamuksena. Tällaisena voidaan mainita esimerkiksi alkoholilain (1102/2017) mukainen seuraamusmaksu. Alkoholilaissa tarkoitettu lupa voidaan lähtökohtaisesti peruuttaa vain, jos luvanhaltija seuraamusmaksusta huolimatta jatkaa velvollisuuksiensa rikkomista tai laiminlyöntiä.

Hallinnollisten sanktioiden voidaan katsoa soveltuvan etenkin tilanteisiin, joissa on kyse moitittavuudeltaan verraten vähäisistä tai muista sellaisista alakohtaisen lainsäädännön rikkomuksista ja laiminlyönneistä ja joissa laissa säädettyjen velvoitteiden rikkominen on yksinkertaisesti toteennäytettävissä. Tällaisissa tilanteissa menettelyyn ei tyypillisesti liity muita asianosaisia, ja seuraamuksen määrääminen ei edellytä erityisiä tutkinnallisia toimivaltuuksia. Hallinnollisen sanktion käyttöönotolle on kyettävä esittämään teon haitallisuuteen tai moitittavuuteen liittyvä peruste. Sanktiouhkaa ei ole perusteltua liittää luonteeltaan hyvin vähäisiin lainsäädännön rikkomuksiin tai laiminlyönteihin. Tällaisissa tapauksissa huomautusta tai muita hallinnollisia ohjauskeinoja voidaan pitää valvonnan toteuttamisen kannalta yleensä riittävinä.

Hallinnollisen sanktion käyttöönottoa saattaa olla perusteltua harkita myös silloin, kun sanktioinnin kohteena ovat tyypillisesti oikeushenkilön tekemät rikkomukset. Oikeushenkilöihin kohdistetut hallinnolliset sanktiot liittyvät usein elinkeinotoiminnassa noudatettavien säännösten valvontaan. Sanktiosääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että niiden määräämisen perustana olevia säännöksiä noudatetaan ja toiminnan harjoittamiselle asetetut velvoitteet täytetään. Sanktiosääntelyssä voidaan oikeushenkilötasolla eri tavoin huomioida lainvastaisen toiminnan moitittavuus ja toiminnasta saatu taloudellinen hyöty tai siitä aiheutunut vahinko.

Jos laiminlyönnin tai rikkomuksen kohteena on merkittävä oikeushyvä, rikkomus on erityisen moitittava ja teon selvittäminen edellyttää rikostutkintaan rinnastuvia tutkintavaltuuksia, on rangaistussäännösten puuttuessa pikemminkin harkittava hallinnollisten sanktioiden riittävyyttä suhteessa rikosoikeudellisiin rangaistuksiin. Rikosoikeudellisen rangaistuksen käyttöön tulee ultima ratio -periaatteen mukaisesti turvautua vasta viimesijaisena keinona.

EU:n asetuksiin sisältyy erilaisia rangaistusluonteisia maksuseuraamuksia koskevia säännöksiä, jotka ovat kansallisissa viranomaisissa suoraan sovellettavaa lainsäädäntöä. Asetuksiin ja direktiiveihin sisältyy varsin laajasti myös jäsenvaltioon kohdistuvia velvoitteita säätää EU-oikeuden rikkomisesta seuraamuksia kansallisessa lainsäädännössä. Jäsenvaltioiden pannessa täytäntöön tällaisia velvoitteita niillä on usein mahdollisuus valita rikosoikeudellisten, hallinnollisten tai yksityisoikeudellisten seuraamusten välillä. EU-perustaisten hallinnollisten sanktioiden käyttöönoton taustalla korostuu EU-oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon vaatimus. Tämä merkitsee usein EU-säädöksessä jäsenvaltioihin nimenomaisesti kohdistettua velvoitetta varmistua siitä, että EU-lainsäädännön alaan kuuluvien velvoitteiden rikkomisesta määrättävät seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. Myös nämä velvoitteet voivat heijastua kansalliseen valintaan hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten välillä.

Kansallista seuraamuslajia valittaessa on noudatettava niin kutsuttua vastaavuusperiaatetta. Periaatteen mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että seuraamus EU-oikeuden rikkomisesta määritellään perusteiltaan ja menettelyiltään vastaavalla tavalla kuin kansallisen oikeuden samanlainen ja vakavuudeltaan rinnastettava rikkominen.

Sanktiojärjestelmät ovat kehittyneet EU-oikeuden johdosta sen suuntaisiksi, että merkittävän taloudellisen seuraamuksen muodossa määrättävä hallinnollinen sanktio voi olla rikosoikeudellista rangaistusta huomattavasti tuntuvampi. Tällaisissa tilanteissa voi olla perusteltua luopua samaa rikkomusta koskevasta rikosoikeudellisesta sääntelystä. Hallinnollisista sanktioista säädettäessä on yleensäkin pyrittävä välttämään rikoslain kanssa päällekkäistä vastuusääntelyä.

Sääntelyperiaatteet: Hallinnollisten sanktioiden tyypillinen käyttöala 

  • Hallinnollisille sanktioille tulee olla valvonnan tehokuuteen ja toimivuuteen liittyvä perusteltu tarve; lainsäädännössä ei tule säätää voimakkaammista keinoista kuin rikkomuksen vakavuus ja muut asiaan vaikuttavat seikat välttämättä edellyttävät. Sääntelyn tulee toteuttaa riittävästi seuraamusjärjestelmältä vaadittavaa yleis- ja erityisestävyyttä.
  • Hallinnolliset sanktiot soveltuvat etenkin tilanteisiin, joissa on kyse yksinkertaisesti toteennäytettävistä alakohtaisen lainsäädännön rikkomuksista.
  • Rikosoikeudellisen rangaistuksen käyttöä puoltaa mm. se, että rikkomuksen kohteena on merkittävä oikeushyvä, rikkomus on erityisen moitittava ja teon selvittäminen edellyttää rikostutkintaan rinnastuvia tutkintavaltuuksia.
  • EU-oikeus asettaa erityisiä vaatimuksia EU-lainsäädännön rikkomisesta määrättävien seuraamusten laadulle ja niiden käyttöalalle. Hallinnollisen sanktion määrääminen voi perustua myös suoraan EU:n asetukseen.
  • Hallinnollisista sanktioista säädettäessä on vältettävä rikoslain kanssa päällekkäistä vastuusääntelyä.

12.10.4 Hallinnollisten sanktioiden sääntelyn keskeiset lähtökohdat

Perusoikeudet ja niiden rajoitusedellytykset

Hallinnollisten sanktioiden käyttämisellä voidaan pyrkiä turvaamaan perusoikeuksien toteutumista, ja hallinnollisia sanktioita voidaan käyttää keinoina suojata perusoikeuksia. Toisaalta hallinnolliset sanktiot rajoittavat perusoikeuksia. Esimerkiksi tietosuojan loukkaamisesta määrättävä hallinnollinen sakko vahvistaa osaltaan yksityisyyden suojaa, mutta samalla sen määrääminen vaikuttaa maksuvelvollisen omaisuuteen. Hallinnollisella sanktiolla saattaa olla myös elinkeinovapauteen tai ammatinharjoittamisoikeuteen kohdistuvia vaikutuksia, jotka sekä suojaavat näitä perusvapauksia että samalla rajoittavat niiden käyttöä. Hallinnollisen sanktion käyttöönottoon tähtäävän hallituksen esityksen säätämisjärjestysjaksossa on tehtävä asianmukaisesti selkoa sääntelyn suhteesta perusoikeuksiin.

Perusoikeudet ja niiden rajoittamisen yleiset edellytykset on otettava huomioon myös hallinnollisia sanktioita koskevassa sääntelyssä. Tällaisia ovat muun muassa vaatimukset sääntelyn hyväksyttävyydestä ja oikeasuhtaisuudesta. Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyysvaatimuksen mukaisesti hallinnollisille sanktioille on esitettävä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste (PeVL 23/1997 vp, s. 2/II). Fiskaaliset tavoitteet eivät ole hyväksyttäviä perusteita seuraamussääntelylle (PeVL 61/2014 vp).

Suhteellisuusvaatimus puolestaan edellyttää sen arvioimista, onko sanktiointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi. Tältä osin tulee arvioida, onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla tavalla kuin teon säätämisellä rangaistavaksi (ks. PeVL 23/1997 vp). Sääntelyn hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden lisäksi sanktioista säädettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen sekä sanktioiden kohteena olevien oikeusturvaan (PeVL 49/2017 vp).

Sääntelyperiaatteet: Perusoikeuksien turvaaminen

 

  • Hallinnollisia sanktioita voidaan käyttää myös perusoikeuksien turvaamiseksi. Toisaalta hallinnolliset sanktiot rajoittavat perusoikeuksia.
  • Perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset on otettava huomioon hallinnollisia sanktioita koskevassa sääntelyssä.
      • Hallinnolliselle sanktiolle tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä tarve.
      • Hallinnollisen sanktion tulee olla välttämätön ja riittävä sen kohteena olevan oikeushyvän turvaamiseksi.
      • Hallinnollisista sanktioista säädettäessä on kiinnitettävä erityistä huomiota sääntelyn tarkkarajaisuuteen ja toimenpiteen kohteena olevan oikeusturvaan.

Laillisuusperiaate

Hallinnollisen sanktion yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten sanktioiden sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim. PeVL 9/2012 vp, PeVL 74/2002 vp, PeVL 57/2010 vp). Hallinnollisia sanktioita koskevista säännöksistä tulee käydä yksiselitteisesti ilmi, minkä lainsäädännön vastaisista teoista tai laiminlyönneistä voi olla seuraamuksena sanktio. Lisäksi sanktioitavat teot ja laiminlyönnit on laissa luonnehdittava niiden yksilöimiseksi. Erityisen tärkeää on, että säännökset antavat sääntelyn kohteena oleville riittävän ennustettavuuden sanktioiden määräämisestä.

Esimerkiksi seuraamusmaksua koskevassa laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (PeVL 9/2012 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 55/2005 vp, PeVL 32/2005 vp). Laista tulee käydä yksiselitteisesti ilmi myös seuraamusmaksun määrä tai sen enimmäismäärä ja se, mitkä seikat vaikuttavat maksun määräämiseen. Enimmäismäärän määrittely voidaan sitoa esimerkiksi maksuvelvollisen liikevaihtoon. Seuraamusmaksun määräämiseen vaikuttavilla seikoilla tulee olla välitön yhteys sanktioituun tekoon. Seuraamusmaksun määrääminen voi perustua myös suoraan EU-asetukseen. Siltä osin kuin EU-oikeuteen perustuvien seuraamusjärjestelmien täytäntöönpano saattaa edellyttää kansallista sääntelyä on varmistuttava, että siihen kohdistuvat EU-oikeudelliset velvoitteet tulevat asianmukaisesti huomioon otetuiksi asianomaisessa kansallisessa lainsäädännössä.

Laillisuusperiaatteeseen liittyvistä syistä johtuen aineellisen lainsäädännön kaikenlaisen rikkomisen tai laiminlyönnin sanktiointia merkitseviin ns. blankosäännöksiin on myös hallinnollisia sanktioista säädettäessä syytä suhtautua torjuvasti (ks. esim. PeVL 10/2016 vp, PeVL 31/2002 vp, PeVL 20/1997 vp ja PeVL 15/1996 vp). Sanktion määräämistä ei siten voida sitoa esimerkiksi yleisluontoiseen ilmaisuun ”tässä laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä tai määräyksissä tarkoitetun velvollisuuden” rikkomisesta. Tavoitteena tulee olla, että sanktioiden määräämisen edellyttämät valtuutusketjut ovat täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevat aineelliset säännökset käsittävästä normistosta käy ilmi niiden rikkomisen rangaistavuus ja sanktioinnin sisältävässä säännöksessä on asiallinen luonnehdinta sanktioitavaksi tarkoitetusta teosta (PeVL 10/2016 vp vrt. PeVM 25/1994 vp).

Lailla säätämisen vaatimus
 

  • Hallinnollisen sanktion yleisistä perusteista on säädettävä lailla. Sanktion määrääminen voi perustua myös suoraan EU-asetukseen.
  • Laista tulee käydä yksiselitteisesti ilmi, minkä lainsäädännön vastaisista teoista tai laiminlyönneistä voi olla seuraamuksena sanktio. Lisäksi sanktioitavat teot ja laiminlyönnit on laissa luonnehdittava niiden yksilöimiseksi.
  • Laista tulee käydä ilmi myös se, mitkä seikat vaikuttavat hallinnollisen sanktion määräämiseen. Näillä seikoilla tulee olla välitön yhteys sanktioituun tekoon.

12.10.5 Hallinnollisten sanktioiden erityiset oikeusturvavaatimukset

Hallinnollisia sanktioita koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa on otettava huomioon sääntelyn suhde perus- ja ihmisoikeuksiin. Arvioinnin lähtökohdaksi on asetettavissa, että hallinnolliseen sanktiojärjestelmään kohdistetut erityiset oikeusturvatarpeet tulevat kulloinkin kysymyksessä olevan sanktion laatu huomioiden sääntelyssä asianmukaisesti huomioon otetuiksi ja että sääntely täyttää muutoinkin perus- ja ihmisoikeusvelvoitteista johtuvat vaatimukset. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön perusteella hallinnollisista sanktioista säädettäessä tulee kiinnittää erityistä huomiota eräisiin rikosoikeudenkäynnissä sovellettaviin periaatteisiin, kuten syyttömyysolettamaan, kaksoisrangaistavuuden kieltoon ja itsekriminointisuojaan.

Syyttömyysolettama

Syyttömyysolettama kuuluu perustuslain 21 §:ssä säädettyihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeisiin. Sen keskeisenä sisältönä on, että todistustaakka rikosasioissa kuuluu aina syyttäjälle eikä epäillyn tarvitse todistaa syyttömyyttään välttyäkseen rangaistukselta. Syyttömyysolettamasta määrätään myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleessa sekä YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen 14 artiklan 2 kappaleessa. Syyttömyysolettama tulee lähtökohtaisesti noudatettavaksi myös rikosoikeudelliseen rangaistukseen rinnastuvan hallinnollisen sanktion määräämisessä. Keskeinen oikeusvaltiollinen vaatimus siten on, että hallinnollinen sanktio tulee kohdistaa nimenomaan rikkomuksen tekijään ja viranomaisen on esitettävä riittävä näyttö seuraamuksen määräämiseksi.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut pitävänsä niin sanottuun ankaraan objektiiviseen vastuuseen ja puhtaasti käännetyn todistustaakan varaan perustuvaa hallinnollisen sanktion määräämistä perustuslain 21 §:ään sisältyvän syyttömyysolettaman vastaisena (PeVL 2/2017 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 4/2004 vp, ks. myös PeVL 15/2016 vp). Ankara objektiivinen vastuu ei edellytä näyttöä siitä, kenen menettelystä rikkominen on johtunut tai toimiko tämä tahallisesti vai tuottamuksellisesti, vaan seuraamuksen määräämisen kannalta riittävää on objektiivinen näyttö erityyppisten ulkoisten tapahtumien toteamisesta. Ankaraan objektiiviseen vastuuseen liitetty käännetty todistustaakka merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että menettelyn kohteena oleva voi vapautua seuraamuksesta ainoastaan osoittamalla, ettei ole ollut tapahtumahetkellä vastuussa rikkomuksesta tai laiminlyönnistä aiheutuneista vahingoista.

Jotta hallinnollisia sanktioita koskeva sääntely olisi perustuslain 21 §:ssä turvatun syyttömyysolettaman kannalta hyväksyttävää, se tulee lähtökohtaisesti muotoilla muuten kuin ankaraan objektiiviseen vastuuseen perustuvaksi. Tämä edellyttää etenkin enimmäismäärältään tuntuvien seuraamusmaksujen tai sanktion kohteena olevan oikeusasemaan muutoin merkittävästi vaikuttavien sanktioiden kohdalla varmistumista säännösperusteisesti siitä, että määräämismenettelyyn ryhtymistä tai seuraamuksen suuruutta arvioitaessa otetaan objektiivisten tunnusmerkkien ohella huomioon tekijän tuottamus ja tahallisuus sekä vastuusta vapauttavat perusteet. EU-oikeudesta saattaa johtua vaikutuksia syyksiluettavuuden huomioon ottamiselle EU-perustaista seuraamusjärjestelmää täytäntöönpanevassa kansallisessa lainsäädännössä.

Toisaalta on selvää, ettei subjektiivisen syyllisyyden arviointi sovellu ongelmitta hallintoviranomaisen arvioitavaksi ja etenkään sellaiseen hallintomenettelyyn, jossa suuri määrä asioita käsitellään ja ratkaistaan hallintoviranomaisessa kirjallisten selvitysten perusteella nopeassa aikataulussa. Perustuslakivaliokunta on katsonut hallinnollisen seuraamusjärjestelmän toimivuuden kannalta olevan olennaista, että menettely on oikeusturvavaatimuksen asettamissa rajoissa mahdollisimman yksinkertaista (PeVL 57/2010 vp). Valiokunta onkin tietyin reunaehdoin pitänyt mahdollisena säätää myös sellaisista hallinnollisista sanktioista, joiden määräämisessä ei nimenomaisesti edellytetä tekijän tuottamusta tai tahallisuutta (PeVL 57/2010 vp, PeVL 32/2005 vp). Valiokunta on tällöin edellyttänyt, että maksuvelvolliselle taataan säännösperusteisesti mahdollisuus vapautua vastuusta rikkomuksesta aiheutuneen vahingon vähäisyyden perusteella tai saattaessaan todennäköiseksi, ettei seuraamuksen määräämiselle ole ollut perusteita.

Perustuslakivaliokunnan uudemmassa käytännössä on pidetty mahdollisena sitoa veronkorotuksen määrääminen laissa tuottamuksesta riippumattomaan vastuuseen edellyttäen, että kynnys seuraamuksen määräämättä jättämiselle ei muodostu sääntelyn perusteella liian korkeaksi ja viranomaisen harkinta on tältäkin osin sidottua. Valiokunta antoi merkitystä erityisesti menettelyn massaluonteisuudelle ja automaatioon perustuvalle seuraamuksen laskentatavalle sekä sille, että laiminlyönnin vakavuus otettaisiin vastaisuudessakin huomioon sanktion suuruutta määrättäessä. (PeVL 39/2017 vp).

Myös ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä on korostettu, ettei syyttömyysolettama ole absoluuttinen oikeus, vaan oikeusjärjestys voi operoida myös erilaisilla oletuksilla. Olennaista kuitenkin on, että tällaiset olettamat mahtuvat suhteellisuuden rajoihin ottaen punninnassa huomioon asian merkittävyyden ja puolustuksen oikeudet (esim. Salabiaku v. Ranska, 7.10.1988, 28 kohta).

Hallinnollisen sanktion perustaminen objektiiviseen vastuuseen on siten perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta hyväksyttävissä, jos sanktiojärjestelmällä suojeltava oikeushyvä on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän ja riittävän painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Edellytyksenä lisäksi on, että seuraamuksen määräämismenettelyssä otetaan asianmukaisesti huomioon yksilön puolustautumisoikeuksien toteutuminen ja huolehditaan riittävistä oikeusturvatakeista. Selvää on, että yksinomaan viranomaistoiminnan tehostamiseen liittyvät syyt eivät riitä perustelemaan poikkeamista sanktioiden määräämiseen sovellettavista keskeisistä rikosprosessuaalisista periaatteista. Perustuslakivaliokunta nojautui näihin lähtökohtiin lausunnossaan PeVL 9/2018 vp, jossa se piti tieliikennelakiehdotukseen sisältyneen liikennevirhemaksun säätämistä valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä, kunhan automaattisessa liikenteenvalvonnassa vastaisuudessakin turvataan jälkikäteen mahdollisuudet selvittää liikennerikkomuksen oikea tekijä viranomaisen hallussa olevasta kameratallenteesta. Valiokunta antoi arvioinnissaan merkitystä sille, että tehokas liikennerikkomusten seuraamusjärjestelmä on omiaan vaikuttamaan liikenneturvallisuuteen.

Sääntelyperiaatteet: Syyttömyysolettama

  • Hallinnollisen sanktion määrääminen voidaan perustaa sekä objektiiviseen vastuuseen että syyksiluettavuuteen pohjautuvaan arviointiin. Sääntelytapaa on harkittava sanktioinnin kohteena olevan toiminnan luonteen ja suojeltavan oikeushyvän perusteella.
  • Yksityisen oikeusasemaan merkittävästi vaikuttavien hallinnollisten sanktioiden määrääminen tulee laissa muotoilla muuten kuin ankaraan objektiiviseen vastuuseen perustuvaksi.
  • Seuraamusjärjestelmän toimivuus saattaa puoltaa etenkin massaluontoisessa ja summaarisessa hallintomenettelyssä määrättävien sanktioiden perustamista tekijän tuottamuksesta tai tahallisuudesta riippumattomaan vastuuseen. Sanktion määräämättä jättämisen tulee tällöin olla oikeusharkintaista. Sääntelyssä on lisäksi tärkeää huolehtia puolustautumisoikeuksien ja oikeusturvan toteutumisesta.
  • EU-oikeudesta saattaa johtua rajoituksia syyksiluettavuuden huomioon ottamiselle EU-perustaista seuraamusjärjestelmää täytäntöönpanevassa kansallisessa lainsäädännössä.

Kaksoisrangaistavuuden kielto

Jos hallinnollisia sanktioita koskevissa säännöksissä tarkoitettu teko tai laiminlyönti saattaa täyttää rikoslaissa tai muussa laissa säädetyn rikoksen tunnusmerkistön, sääntely muodostuu merkitykselliseksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa määritellyn kaksoisrangaistavuuden kiellon (ne bis in idem -kielto, ks. myös PeVL 17/2013 vp) kannalta. Kaksoisrangaistavuuden kielto kattaa myös samaa tekoa koskevat rangaistusluonteiset hallinnolliset seuraamukset.

Kaksoisrangaistavuuden kiellon toteutumiseksi on rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia koskevassa lainsäädännössä huolehdittava siitä, ettei samasta teosta voida määrätä useampia rangaistusluonteisia seuraamuksia. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi ottamalla lakiin säännökset rikosoikeudellisen ja hallinnollisen seuraamuksen välisestä suhteesta. Tässä tarkoituksessa voidaan säätää, ettei seuraamusmaksua voida määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa tai jota vastaan samasta teosta nostettu syyte on tuomioistuimessa lainvoimaisesti ratkaistu.

Esim. L yhteisen kalastuspolitiikan seuraamusjärjestelmästä ja valvonnasta (1188/2014) 57 § 2 mom.:

”Rikkomusmaksua tai seuraamusmaksua ei voida määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa. Rikkomusmaksua tai seuraamusmaksua ei voida määrätä myöskään sille, jolle on samasta teosta annettu lainvoimainen tuomio tai määrätty rangaistus taikka jolle on jo samasta teosta määrätty 50 tai 52 §:n mukainen seuraamus.”

Sääntelyn tulee estää seuraamusmaksun määrääminen myös tilanteessa, jossa samalle henkilölle on lainvoimaisella päätöksellä määrätty samasta teosta muussa laissa tarkoitettu rangaistusluonteinen hallinnollinen seuraamus. Kaksoisrangaistavuuden kiellon noudattamisen kannalta on pidetty perusteltuna, että lainvoimaisen ja lopulliseksi jääneen seuraamusmaksun tai päätöksen sen määräämättä jättämisestä tulee estää samaa tekoa koskevan rikossyytteen tuomioistuinkäsittelyn käynnistyminen tai keskeyttää se, vaikkei asiasta nimenomaisesti säädettäisikään. Vastaavasti lainvoimaisen seuraamusmaksun tulee estää samaa tekoa koskevan asian saattaminen esitutkintaan ja syyteharkintaan.

Kaksoisrangaistavuuden kiellon toteutumiseksi hallinnollisista sanktioista säädettäessä on perusteltua välttää rikoslain kanssa päällekkäistä vastuusääntelyä. Muun ohella tietosuojalakia valmisteltaessa on poistettu mahdollisuus tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun seuraamusmaksun kanssa päällekkäiseen rikoslain nojalla tuomittavaan rangaistukseen. Kaksoisrangaistavuuden kiellon ei ole kuitenkaan katsottu merkitsevän ehdotonta kieltoa säätää hallinnollisten sanktioiden ja rikosoikeudellisten seuraamusten aineellisesti päällekkäisistä tunnusmerkeistä (LaVL 5/2018 vp). Lakivaliokunnan mukaan tilanteissa, joissa tietosuoja-asetuksessa säädetyt hallinnolliset seuraamukset koskevat tietyn tyyppistä tekokokonaisuutta vain osittain, on perusteltua säätää rikosoikeudellisista rangaistussäännöksistä, jotka kattavat teon kokonaisuudessaan, vaikka tämä johtaa siihen, että seuraamukset ovat tällöin osin päällekkäisiä. Tässä tarkoituksessa esimerkiksi yksityisyyden suojaamisesta työelämässä annetussa laissa on ehdotettu säilytettäväksi rangaistavuuden piirissä myös teot, joiden rangaistavuuden ei voida katsoa olevan tietosuoja-asetuksen kanssa täysin päällekkäistä (HE 97/2018 vp). Viime kädessä kaksoisrangaistavuuden kielto on otettava huomioon lakia sovellettaessa.

Lisäksi on otettava huomioon se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö on vielä kehittymässä. Ihmisoikeustuomioistuin on esimerkiksi vuonna 2016 asiassa A ja B vastaan Norja antamassaan suuren jaoston ratkaisussa väljentänyt kaksoisrangaistavuuden kieltoa siten, että hallinnollinen sanktio ja rikosoikeudellinen rangaistus voidaan tietyin edellytyksin määrätä samassa asiayhteydessä. Kaksoismenettelyjen on oltava aineellisesti ja ajallisesti riittävän läheisessä yhteydessä toisiinsa niin, että ne muodostavat eheän kokonaisuuden. Edellä selostettu ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu ei sinänsä estä säätämästä kaksoisrangaistavuuden kiellosta vakiintunutta kansallista lainsäädäntökäytäntöä vastaavasti.

On kuitenkin syytä todeta, että EU:n tuomioistuin on katsonut voivansa etsiä oikeutusta kaksoisrangaistavuuden kiellon rajoittamiseen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan nojalla. Mainittu perusoikeuskirjan määräys mahdollistaa perusoikeuksien rajoittamisen, jos se on välttämätöntä ja vastaa tosiasiallisesti EU:n tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tällöin varmistaa, ettei seuraamusten päällekkäisyydestä kyseiselle henkilölle konkreettisesti aiheutuva taakka ole liiallinen kyseisen rikkomisen vakavuuteen nähden. (Ks. suuren jaoston ratkaisut C-524/15 ja yhdistetyt asiat C-596/16 ja C-597/16).

Seuraamusmaksun sääntelyssä ei ole perustuslakivaliokunnan mukaan tarpeen pyrkiä täydelliseen aukottomuuteen ne bis in idem -säännön noudattamiseksi (PeVL 9/2018 vp). Tällainen pyrkimys saattaisi johtaa tarpeettoman yksityiskohtaisiin säännöksiin.

Kaksoisrangaistavuuden kielto ei estä määräämästä samassa asiassa rikosoikeudellista seuraamusta tai hallinnollista sanktiota luonnolliselle henkilölle ja hallinnollista sanktiota oikeushenkilölle. Kaksoisrangaistavuuden kielto ei myöskään estä määräämästä hallinnollista sanktiota muiden, rangaistusluonteisuutta vailla olevien hallinnollisten seuraamusten ohella. Kaksoisrangaistavuuden kielto ei siten estä esimerkiksi elinkeinoluvan peruuttamista sillä perusteella, että luvanhaltija on toiminut elinkeinoa koskevan sääntelyn vastaisesti ja siitä on määrätty seuraamusmaksu.

Kaksoisrangaistavuuden kielto

  • Hallinnollisia sanktioita koskevassa lainsäädännössä on huolehdittava siitä, ettei samasta teosta voida määrätä useampia rangaistusluonteisia seuraamuksia. Sääntelyssä ei kuitenkaan ole tarpeen pyrkiä täydelliseen aukottomuuteen kaksoisrangaistavuuden kiellon noudattamiseksi.
  • Kaksoisrangaistavuuden kielto ei estä määräämästä hallinnollista sanktiota muiden hallinnollisten seuraamusten ohella (esim. luvan peruuttaminen, turvaamistoimet ja uhkasakko).
  • Kaksoisrangaistavuuden kiellon sisältö määräytyy myös kehittyvän eurooppaoikeudellisen oikeuskäytännön mukaan.

Itsekriminointisuoja

Itsekriminointisuojan keskeisenä sisältönä on oikeus olla rikosasiassa todistamatta itseään vastaan ja oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyyden toteamiseen. Suoja kuuluu perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeisiin (esim. PeVL 8/2016 vp, PeVL 34/2012 vp, PeVL 46/2001 vp, HE 309/1993 vp, s. 74/II). Osana perusoikeusjärjestelmää itsekriminointisuoja ulottuu välillisesti myös oikeushenkilöihin, mutta itsekriminointisuojan laajuus ja sisältö voivat poiketa siitä, mitä se on yksityishenkilöiden kohdalla.

Periaate ilmaistaan myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 14 artiklan 3 kappaleen g kohdassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä itsekriminointisuojan on vakiintuneesti katsottu kuuluvan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklassa turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ydinalueelle (esimerkiksi Saunders v. Yhdistynyt kuningaskunta, 17.12.1996).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että itsekriminointisuoja ei Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön mukaan estä säätämästä hallinnollista ilmoitusvelvollisuutta koskevia säännöksiä tai muutoinkaan rajoita sellaisia lakiin perustuvia hallinnollisia valvontamenettelyjä, joissa henkilön edellytetään antavan tietoja tai selvityksiä esimerkiksi verotusta, elinkeinovalvontaa tai ympäristönsuojelua varten. Tällaisia tiedonantovelvoitteita voidaan oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuutta loukkaamatta siten tehostaa rangaistuksen tai siihen rinnastettavan seuraamuksen tai uhkasakon tai muun pakkokeinon uhalla (PeVL 39/2014 vp).

Itsekriminointisuoja saattaa eräissä tapauksissa muodostua kuitenkin merkitykselliseksi arvioitaessa ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Ilmoitusvelvollisella on katsottu olevan oikeus vaitioloon, kun hallinnollisen ilmoitusvelvollisuuden kanssa samanaikaisesti on vireillä samoja seikkoja koskeva rikostutkinta tai kun ilmoitusvelvollinen ei ollut voinut sulkea pois sitä mahdollisuutta, että annettavat tiedot voisivat johtaa rikosprosessiin tai tulla käytettäviksi rikosprosessissa ja ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä rangaistukseen tuomitsemisen on katsottu loukkaavan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin (esim. Funke v. Ranska 25.2.1993 kohta 44, J.B. v. Sveitsi 3.5.2001 kohdat 47 ja 66 ja Shannon v. Yhdistynyt kuningaskunta 4.10.2005 kohta 38).

Arvioitaessa sitä, onko velvoitteella tietojen antamiseen puututtu itsekriminointisuojaan, kiinnitetään Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan huomiota muun muassa pakottamisen luonteeseen ja voimakkuuteen, oikeusturvatakeiden olemassaoloon ja saatujen tietojen käyttöön (esim. Allan v. Yhdistynyt kuningaskunta 5.11.2002, 48539/99, kohta 45 viitteineen, ks. myös KKO:2014:67 kohta 6). Toisaalta EU:n tuomioistuin on korostanut, että puolustautumisoikeudet eivät saa perusteettomasti estää esimerkiksi kilpailusääntöjen noudattamisen valvontaa (ks. esimerkiksi yhdistetyt asiat C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P ja C-219/00 P Aalborg Portland A/s ym. v. komissio).

Itsekriminointisuoja voi muodostua merkitykselliseksi myös tilanteessa, jossa ilmoitusvelvollisuuden kohteena olevien tietojen antaminen saattaa johtaa hallinnollisen sanktion määräämiseen. Hallintovaliokunta kiinnitti tietosuojalakiehdotuksesta antamassaan mietinnössä (HaVM 13/2018 vp) lakivaliokunnan lausuntoon viitaten huomiota tietosuoja-asetuksen 33 artiklaan, jonka mukaan rekisterinpitäjän on ilmoitettava tietoturvaloukkauksesta valvontaviranomaiselle. Tietosuoja-asetuksen rikkomisesta voidaan määrätä 83 artiklan mukainen hallinnollinen seuraamusmaksu. Myös ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä voidaan asetuksen mukaan määrätä hallinnollinen seuraamusmaksu tai sen sijaan antaa esimerkiksi huomautus. Lakivaliokunnan mukaan ilmoitusvelvollisuuteen sovellettavia seuraamussäännöksiä on tällöin tulkittava itsekriminointisuojan kanssa yhteensopivasti ottaen huomioon muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö (LaVL 5/2018 vp). Viime kädessä asian arvioiminen jää tuomioistuimen ratkaistavaksi. Itsekriminointisuojan kannalta merkityksellisten tiedonsaantioikeuksien käsitteleminen on hallinnollisia sanktioita koskevan lainsäädännön yhteydessä tarpeen, vaikka sinänsä on selvää, että itsekriminointisuoja on otettava huomioon säännöksiä sovellettaessa.

Lakiin voidaan oikeusvarmuuden kannalta ottaa itsekriminointisuojan huomioon ottamista selventäviä säännöksiä.

Esim. jätelaki (646/2011) 129 § 1 mom.:

Valvontaviranomaisen tai ympäristöministeriön on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään tai kielletään. Tämän pykälän nojalla saatua tietoa ei saa käyttää todisteena rikosta tai laiminlyöntimaksua koskevassa asiassa.

Sääntelyperiaatteet: Itsekriminointisuoja

  • Itsekriminointisuoja on osana perustuslain 21 §:ssä turvattuja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeita otettava huomioon hallinnollisia sanktioita koskevia säännöksiä sovellettaessa.
  • Itsekriminointisuojan kannalta merkityksellisisiä tiedonsaantioikeuksia on tarpeen käsitellä hallinnollisten sanktioiden säätämiseen tähtäävässä hallituksen esityksessä. Lakiin voidaan oikeusvarmuuden kannalta ottaa itsekriminointisuojan huomioon ottamista selventäviä säännöksiä.

12.10.6 Hallinnollisen sanktion määräämisen perusteet

Määräämistoimivallan organisointi

Hallinnolliset sanktiot määrätään hallintoviranomaisen päätöksellä hallintolain (434/2003) mukaisessa menettelyssä. Toimivalta sanktioiden määräämiseksi on yleensä perusteltua osoittaa sellaiselle lainsäädännön noudattamisen valvontaa suorittavalle viranomaiselle, jolla on parhaat edellytykset ja asiantuntemus arvioida määräämisen perusteena olevia seikkoja. Päätösvaltaa sanktion määräämiseksi käyttää viranomaisen nimissä yleensä viraston päällikkö tai sen palveluksessa oleva muu virkamies, jonka virkatehtäviin asian käsittely kuuluu. Seuraamusmaksut on yleensä määrättävä maksettavaksi valtiolle. Tästä voidaan ottaa selvyyden vuoksi nimenomainen säännös lakiin.

Enimmäistasoltaan suurten ja ankaruudeltaan huomattavien hallinnollisten sanktioiden määrääminen on kuitenkin menettelyn asianmukaisuuden, riippumattomuuden ja puolueettomuuden varmistamiseksi tapauskohtaisesti pidetty perusteltuna osoittaa monijäseniselle toimielimelle. Esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden valvonnassa hallinnollisten seuraamusmaksujen määrääminen on osoitettu Finanssivalvonnan johtokunnalle. Perustuslakivaliokunta piti perustuslain 21 §:n vastaisena myös uuteen tietosuojalakiin ehdotettua päätöksentekomenettelyä, jossa tietosuojavaltuutettu olisi itsenäisesti voinut määrätä EU:n yleiseen tietosuoja-asetukseen perustuvan erittäin korkean seuraamusmaksun (PeVL 14/2018 vp). Seuraamusmaksun määräämistä edeltävä asian selvittäminen ja muu valmistelu sekä esittely voitiin valiokunnan mukaan sen sijaan osoittaa tietosuojavaltuutetun tehtäväksi. Päätöksentekomenettelyyn liittyvien oikeusturvajärjestelyiden merkitystä katsottiin korostavan osaltaan se, ettei tietosuoja-asetuksessa tarkemmin määritellä, minkä suuruisena seuraamusmaksu kussakin tilanteessa tulee määrätä.

Seuraamustoimivallan osoittamista tuomioistuimelle ei voida pitää muutoksenhaun yksiasteisuuden vuoksi yleensä perusteltuna. EU-oikeudesta saattaa johtua kuitenkin tapauskohtaisesti velvoitteita seuraamustoimivallan järjestämiselle kansallisesta käytännöstä poikkeavalla tavalla.

Perustuslakivaliokunta on katsonut rangaistusluonteisen hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyvän merkittävää julkisen vallan käyttöä (ks. esim. PeVL 49/2017 vp, PeVL 14/2013 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 55/2005 vp, PeVL 32/2005 vp). Toimivaltaa seuraamusmaksun määräämiseen ei perustuslain 124 § huomioon ottaen voida siksi säätää muulle kuin viranomaiselle.

Sääntelyperiaatteet: Määräämistoimivallan organisointi

  • Toimivalta hallinnollisen sanktion määräämiseksi on yleensä perusteltua osoittaa sellaiselle lainsäädännön noudattamisen valvontaa suorittavalle viranomaiselle, jolla on parhaat edellytykset ja asiantuntemus arvioida määräämisen perusteena olevia seikkoja.
  • Jos kyse on enimmäistasoltaan suuresta ja ankaruudeltaan huomattavasta sanktiosta, määräämistoimivalta on aiheellista harkita osoitettavaksi kollegiaaliseen päätöksentekoon.
  • Määräämistoimivallan osoittamista tuomioistuimelle ei voida pitää muutoksenhaun yksiasteisuuden vuoksi yleensä perusteltuna.

Selvitysvastuu ja näyttövelvollisuus

Syyttömyysolettama huomioon ottaen hallinnollisten sanktioiden määräämisessä voidaan pitää lähtökohtana, että toimivaltaisella viranomaisella on vastuu rikkomuksen tai laiminlyönnin riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä sekä sen toteennäyttämisestä. Viranomaisen selvitysvastuusta säädetään hallintolain 31 §:ssä. Mainitun säännöksen mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Oikeusturvanäkökohtien ohella seuraamusjärjestelmän toimivuuden, tehokkuuden ja seuraamusten täytäntöönpanon kannalta on tärkeää, että sanktion määräämistä koskevat kysymykset tulevat asianmukaisesti selvitetyiksi ja ratkaistuiksi jo ensi asteen päätöksenteossa.

Käännetty todistustaakka saattaa tulla kyseeseen vain perustuslakivaliokunnan käytännössä määriteltyjen reunaehtojen vallitessa ja ottaen huomioon maksuvelvollisen puolustautumisoikeudet (PeVL 57/2010 vp). Syyttömyysolettaman ja maksuvelvollisen oikeusturvan toteutumiseksi on tällöin asianomaisessa erityislaissa nimenomaisesti säädettävä, että maksuvelvollinen tulee vapauttaa vastuusta hänen saattaessaan todennäköiseksi, ettei ole syyllistynyt seuraamusmaksun määräämisen kohteena olevaan tekoon.

Sääntelyperiaatteet: Selvitysvastuu ja näyttövelvollisuus

  • Viranomainen vastaa hallinnollisen sanktion määräämisen perusteena olevan rikkomuksen tai laiminlyönnin selvittämisestä ja toteennäyttämisestä hallintolain mukaisesti.
  • Käännetty todistustaakka saattaa tulla hallinnollisten sanktioiden määräämisessä vain poikkeuksellisesti kysymykseen.

Hallinnollisen sanktion määrääminen luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle

Lainsäädännössä ei yleensä erotella rikkomuksia tai laiminlyöntejä sillä perusteella, onko tekijänä luonnollinen henkilö vai oikeushenkilö. Hallinnollisia sanktioita voidaan siten lähtökohtaisesti määrätä sekä luonnollisille henkilöille että oikeushenkilöille. Sinänsä selvää on, että osa lainsäädännöllisistä velvoitteista kohdistuu vain oikeushenkilöihin.

Hallinnollisen sanktioinnin kohteena ovat kuitenkin usein sellaiset elinkeinotoiminnan alat, joilla oikeushenkilön vastuu tulee tyypillisesti kysymykseen. Oikeushenkilöasema on tällöin perusteltua ottaa nimenomaisesti huomioon muun muassa seuraamusmaksun suuruuden määräytymistä koskevissa säännöksissä. Lainsäädäntöä valmisteltaessa on myös aiheellista arvioida, miten sanktiovastuun kohdentamisen osalta on tarkoitettu meneteltävän esimerkiksi erilaisissa liiketoiminnan siirtymistilanteissa. Esimerkiksi kilpailulain 12 §:n 2 momentin mukainen seuraamusmaksu voidaan määrätä myös sellaiselle elinkeinonharjoittajalle tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymälle, jolle rikkomukseen osallistunut elinkeinotoiminta on siirtynyt yrityskaupan tai muun yritysjärjestelyn seurauksena. Asiallisesti vastaava sääntely sisältyy Finanssivalvonnasta annetun lain 41 c §:ään.

Oikeasuhtaisuuden vaatimus

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, että hallinnollisia sanktioita koskevan sääntelyn tulee täyttää oikeasuhtaisuuden vaatimukset (ks. esim. PeVL 28/2014 vp, PeVL 15/2014 vp). Seuraamuksen tulee siten olla oikeassa suhteessa teon laatuun tai sen haitallisuuteen nähden.

Seuraamusjärjestelmän tulee myös kokonaisuudessaan täyttää oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Tämä edellyttää, että jo lainsäädäntöä valmisteltaessa huolehditaan siitä, että hallinnollisten sanktioiden potentiaalisena kohteena olevilla tahoilla on yleisen oikeuskäsityksen mukaan tosiasialliset edellytykset noudattaa sanktioinnin kohteena olevia lakisääteisiä velvoitteita ja suoriutua laissa tarkoitetuista seuraamuksista. Perustuslakivaliokunta on suhtautunut varauksellisesti esimerkiksi miljoonien eurojen suuruisten seuraamusmaksujen määräämiseen luonnollisille henkilöille (PeVL 15/2016 vp). Seuraamusmaksun tulee toisaalta olla sen kohteena olevalle riittävän tuntuva, jotta sillä saavutetaan sanktiojärjestelmältä vaadittava yleis- ja erityisestävyys. Oikeushenkilöille määrättävät seuraamusmaksut on usein säädetty käsittämään tietty prosentuaalinen osuus tekoa tai laiminlyöntiä edeltävän vuoden liikevaihdosta.

Enimmäismäärältään suurten tai seuraamuksen kohteena olevan oikeusasemaan muutoin merkittävästi vaikuttavien hallinnollisten sanktioiden kohdalla on yleensä asetettavissa lähtökohdaksi, että sääntely sisältää rikkomuksen vakavuuteen tai haitallisuuteen perustuvan porrastuksen ja arvioinnin siten, että teon laatu ja tahallisuusarviointi tulee asianmukaisesti huomioon otetuksi sanktion mittaamisessa. Sääntely on perusteltua porrastaa siten, että lievistä rikkomuksista voi seurata vähäisempi sanktio ja tuntuvimmat seuraamukset ovat käytettävissä vain törkeimpien tekomuotojen tai vakavimpien rikkomusten kohdalla.

Esimerkkinä enimmäismäärältään huomattavan suuren seuraamusmaksun (enintään 5 miljoonaa euroa tai liikevaihtoon perustuva osuus) mittaamisperusteista voidaan mainita Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 41 § 2 mom.:

Seuraamusmaksun määrä perustuu kokonaisarviointiin. Seuraamusmaksun määrää arvioitaessa on otettava huomioon menettelyn laatu, laajuus ja kestoaika sekä tekijän taloudellinen asema. Lisäksi arvioinnissa on otettava huomioon menettelyllä saavutettu hyöty ja sillä aiheutettu vahinko, jos ne ovat määritettävissä, tekijän yhteistyö Finanssivalvonnan kanssa asian selvittämiseksi ja toimenpiteet rikkomisen toistumisen estämiseksi, muut ja aiemmat finanssimarkkinoita koskeviin säännöksiin kohdistuneet rikkomukset ja laiminlyönnit sekä menettelyn mahdolliset vaikutukset rahoitusjärjestelmän vakaudelle. Jos kyse on viitearvoasetuksen rikkomisesta, seuraamusmaksun määrää arvioitaessa on otettava huomioon myös menettelyn vaikutus reaalitalouteen.

Esimerkkinä pienehkön (300–1000 euroa) seuraamusmaksun määrään vaikuttavista seikoista voidaan mainita alkoholilain 71 §:n 2 mom.:

Seuraamusmaksu määrätään maksettavaksi valtiolle ja sen suuruutta arvioitaessa on otettava huomioon menettelyn laatu, vahingollisuus ja toistuvuus. Seuraamusmaksu voidaan määrätä 1 momentissa säädettyä pienempänä, jos siihen on nämä seikat huomioon ottaen tai menettelyyn liittyvien lieventävien seikkojen vuoksi muuten perusteltua aihetta. Seuraamusmaksua ei määrätä, jos menettelyä on pidettävä vähäisenä tai jos maksun määrääminen on menettelyn laatu, toistuvuus, suunnitelmallisuus, omavalvontasuunnitelman noudattaminen ja muut olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta. Luvanhaltijalle voidaan tällöin antaa huomautus, jos siihen on aihetta.

Määräämismenettelyyn ryhtymisen edellytyksiä on lainsäädännössä mahdollista porrastaa myös siten, että vakavien tekojen kohdalla on korkeampi kynnys olla ryhtymättä toimenpiteisiin sanktion määräämiseksi.

Jos sanktioinnin kohteena ovat yksinomaan vähäisinä pidettävät lainsäädännön rikkomukset tai laiminlyönnit, seuraamukseksi on tällöin asianmukaisinta säätää verraten pieni kiinteämääräinen seuraamusmaksu (esim. liikennevirhemaksu, pysäköintivirhemaksu, joukkoliikenteen tarkastusmaksu). Tällaisen seuraamusmaksun määrääminen on jaksossa 4 selostetuin reunaehdoin mahdollista perustaa objektiiviseen harkintaan sekä tekijän tuottamuksesta ja tahallisuudesta riippumattomaan vastuuseen.

Hallinnollisten sanktioiden alaan kuuluvat euromääräisesti suurimmat enimmäisseuraamukset perustuvat yleensä EU-oikeuteen. Seuraamusten laadun ja suuruuden oikeasuhtaisuutta on EU-oikeuden mahdollistamissa rajoissa syytä arvioida seuraamusjärjestelmän kansallisessa täytäntöönpanossa. Yksinomaan kansalliseen harkintaan perustuvassa lainsäädännössä tulee suhtautua pidättyvästi enimmäismäärältään huomattavan suurten seuraamusmaksujen sääntelyyn, jollei tällaiselle sääntelylle ole osoitettavissa asian luonteeseen liittyviä erityisiä perusteita. Seuraamusmaksun suuruudesta säädettäessä on otettava huomioon sääntelyllä suojeltavat intressit ja oikeushyvät sekä asianomaisella alalla yleisesti hyväksyttävä seuraamusten taso.

Sääntelyperiaatteet: Hallinnollisen sanktion oikeasuhtaisuus

  • Hallinnollisen sanktion tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen. Myös seuraamusjärjestelmän tulee olla oikeasuhtainen.
  • Oikeudellisilta vaikutuksiltaan merkittävien hallinnollisten sanktioiden sääntelyssä on asetettavissa lähtökohdaksi, että säännökset sisältävät rikkomuksen moitittavuuteen perustuvan porrastuksen ja arvioinnin siten, että teon laatu ja tahallisuusarviointi tulee asianmukaisesti huomioon otetuksi sanktion määräämisessä tai mittaamisessa.
  • Vähäisinä pidettävistä rikkomuksista tai laiminlyönneistä on asianmukaisinta ottaa käyttöön verraten alhainen ja objektiivisin perustein määrättävä kiinteämääräinen seuraamusmaksu.
  • Enimmäismäärältään huomattavan suurten seuraamusmaksujen sääntelyyn tulee suhtautua pidättyvästi yksinomaan kansalliseen harkintaan perustuvassa lainsäädännössä, jollei tällaiselle sääntelylle ole esitettävissä asian luonteeseen liittyviä erityisiä perusteita.

Kohtuullistaminen ja sanktion määräämättä jättäminen

Seuraamusmaksuja koskevan sääntelyn tulee lähtökohtaisesti mahdollistaa perittävän määrän kohtuullistaminen tai perimättä jättäminen rikkomuksen vähäisyyden vuoksi tai jos menettelyä olisi pidettävä muusta syystä kohtuuttomana. Jos kuitenkin sanktioinnin kohteena ovat yksinomaan lievät rikkomukset, joista voi olla seuraamuksena maksuvelvollisen asemaan nähden verraten vähäinen kiinteämääräinen maksu, kohtuullistamismahdollisuudesta säätämiselle ei ole katsottava olevan erityistä tarvetta.

Seuraamusmaksuja koskevan sääntelyn tulee lisäksi mahdollistaa seuraamuksen määräämättä jättäminen anteeksiannettavien rikkomusten osalta ja tilanteessa, jossa seuraamusmaksun määrääminen johtuu maksuvelvollisesta riippumattomista syistä. Määräämättä jättämisen merkitys korostuu, jos kyse on objektiivisin perustein määrättävästä sanktiosta. Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa käytännössään edellyttänyt, että viranomaisen harkinnan sanktion määräämättä jättämisestä tulee tällöin olla sidottua harkintaa siten, että seuraamusmaksu on jätettävä määräämättä laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä (PeVL 49/2017 vp, PeVL 39/2017 vp).

Esim. L verotusmenettelystä (1558/1995) 32 § 3 mom. (15/2018):

Veronkorotus jätetään määräämättä, jos laiminlyönti on vähäinen tai laiminlyönnille on pätevä syy tai jos veronkorotuksen määrääminen olisi 32 a §:n 4 momentissa tarkoitetussa tilanteessa olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta.

Sääntelyperiaatteet: Kohtuullistaminen ja perimättä jättäminen

  • Seuraamusmaksuja koskevan sääntelyn tulee yleensä mahdollistaa perittävän määrän kohtuullistaminen tai perimättä jättäminen rikkomuksen vähäisyyden vuoksi.
  • Seuraamusmaksuja koskevan sääntelyn tulee lisäksi mahdollistaa seuraamuksen määräämättä jättäminen anteeksiannettavien rikkomusten osalta ja tilanteessa, jossa seuraamusmaksun määrääminen johtuu maksuvelvollisesta riippumattomista syistä. Määräämättä jättäminen on asianmukaisinta säätää oikeusharkintaiseksi.

12.10.7 Menettelysäännökset

Hallintolain ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain soveltaminen

Hallinnollisten sanktioiden määrääminen on hallintoasian käsittelyä. Määräämismenettelyssä noudatetaan siten pääsääntöisesti hallintolakia, joka sisältää perustuslain 21 §:n kannalta keskeiset hyvää hallintoa koskevat perussäännökset ja ennakollista oikeusturvaa korostavat menettelysäännökset. Hallintolaissa säädetään viranomaisen selvitysvastuun ohella muun muassa neuvonnasta, oikeudesta käyttää asiamiestä ja avustajaa, asiakirjan täydentämisestä, kuulemisesta ja siihen liittyvästä menettelystä, suullisesta selvittämisestä ja todistelusta, katselmuksesta ja tarkastuksen toimittamisesta, tulkitsemisesta ja kääntämisestä samoin kuin päätöksen muodosta, sisällöstä, perustelemisesta ja valitusosoituksen liittämisestä päätökseen sekä päätöksen tiedoksiannosta.

Hallintolaki on yleensä riittävä ennakollisen oikeusturvan toteutumisen kannalta myös hallinnollisia sanktioita määrättäessä. Hallintolaista voidaan poiketa erityislaissa vain, jos siihen on verraten painavia ja asiallisesti hyväksyttäviä perusteita. Perustuslakivaliokunta on katsonut perustuslain 21 §:ssä säädettyjen oikeusturvan ja asianmukaisen menettelyn takeiden merkityksen korostuvan sitä enemmän, mitä ankarammasta seuraamuksesta on kysymys (PeVL 14/2018 vp). Hallinnollisia sanktioita määrättäessä on annettava erityistä painoarvoa asianosaisen oikeudelle tulla kuulluksi ja saada perusteltu päätös. Valiokunta on nimenomaisesti painottanut, ettei massaluonteisessakaan toiminnassa saa vaarantaa hyvän hallinnon vaatimuksia tai oikeusturvaa (PeVL 35/2005 vp).

Hallinnollisia sanktioita koskevaan erityislainsäädäntöön ei ole perusteltua sisällyttää myöskään sellaista menettelyllistä sääntelyä, joka saattaisi hämärtää hallinnollisen menettelyn ja oikeudenkäyntimenettelyn välistä rajaa. Tällaisia ovat esimerkiksi oikeudenkäynnille ominaista suullista käsittelyä koskevat säännökset. Hallintolaki mahdollistaa erityisestä syystä suullisten todistelukeinojen käytön hallinto-oikeuden antamana virka-apuna hallintoasian käsittelyssä (HL 40 §).

Jos hallinnollisen sanktion määrääminen on poikkeuksellisesti säädetty tuomioistuimen tehtäväksi, määräämismenettelyyn sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia (808/2019). Esimerkiksi kilpailulain (948/2011) mukaiset seuraamusmaksut määrää Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä markkinaoikeus. Kilpailu- ja kuluttajavirasto varaa tällöin seuraamusmaksuesityksen kohteena olevalle elinkeinonharjoittajalle kilpailulain 38 §:n 4 momentin nojalla tilaisuuden tulla kuulluksi esitysluonnoksesta ennen esityksen tekemistä.

Sääntelyperiaatteet: Hallinnon yleislakien soveltaminen

  • Hallinnollisen sanktion määräämisessä noudatetaan pääsääntöisesti hallintolakia.
  • Hallintolaista poikkeavaan menettelylliseen sääntelyyn on suhtauduttava pidättyvästi.

Oikeusturvajärjestelyt

Oikeusturvavaatimus on erityisen korostunut rangaistuksenluonteisten seuraamusten kohdalla. Hallinnollista sanktiota koskevasta erityislaista tulee siksi käydä selkeästi ilmi sanktion kohteena olevan oikeus hakea muutosta.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa(808/2019, HE 29/2018 vp) pääsääntönä on valituslupa korkeimpaan hallinto-oikeuteen muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätökseen. Valituslupaa koskevasta edellytyksestä ei siten tarvitse säätää erikseen.

Poikkeuksen valituslupajärjestelmästä saattavat muodostaa tilanteet, joissa hallinnollisesta sanktiosta päättää ensi asteena markkinaoikeus (esim. PeVL 49/2016 vp). Valituslupaa koskevasta edellytyksestä poikkeamista saattaa olla perusteltua harkita myös silloin, jos sanktion määräämiseen liittyy sen ankaruuden vuoksi voimakkaasti korostunut oikeusturvatarve.

Sääntelyperiaatteet: Muutoksenhaku

  • Hallinnollisen sanktion määräämistä koskevasta erityislaista tulee käydä selkeästi ilmi sanktion kohteena olevan oikeus hakea muutosta.

Hallinnollisen sanktion määräämisoikeuden vanhentuminen

Hallinnollisten sanktioiden määräämisoikeuden vanhentumisesta ei ole yleisiä säännöksiä. Sanktioita koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa on siten aina erikseen ratkaistava, minkä ajan kuluessa toimivaltaisella viranomaisella on mahdollisuus ryhtyä sanktion määräämisen edellyttämiin toimenpiteisiin.

Vanhentumisajan pituutta on syytä arvioida erityisesti rikkomuksen vakavuuden ja sen määräämisen vaativien viranomaisen selvitysmahdollisuuksien kannalta. Lievistä rikkomuksista määrättävien euromääräistesti vähäisten seuraamusmaksujen kohdalla on perusteltua säätää lyhyehköstä, alle vuoden pituisesta vanhentumisajasta.

Esim. alkoholilaki (1102/2017) 71 § 4 mom.:

”Seuraamusmaksua ei saa määrätä, jos teosta on kulunut yli kuusi kuukautta. – – – .”

Vakavammissa rikkomuksissa, joissa sanktion määrääminen vaatii usein laajempaa selvittämistä, voidaan perustellusti säätää pitemmästä vanhentumisajasta. Sääntelyltä vaadittavan oikeasuhtaisuuden kannalta on kuitenkin yleensä suositeltavaa rajata vanhentumisaika päättymään viimeistään viiden vuoden kuluttua rikkomuksen tai laiminlyönnin tapahtumisesta. Pitempää, kuitenkin enintään kymmenen vuoden vanhentumisaikaa voidaan harkita lähinnä sellaisissa tilanteissa, joissa sanktion määräämiseen voidaan perustellusti olettaa liittyvän viranomaisvalvonnassa vaikeasti selvitettäviä seikkoja. Tällaisista saattaa olla kysymys esimerkiksi kilpailuoikeudellisten säännösten valvonnassa, joiden kohdalla sanktioiden määräämisen perusteena olevat rikkomukset saattavat tulla ilmi vasta pitkän ajan kuluttua niiden tapahtumisesta.

Jatkettujen rikkomusten osalta määräämisoikeuden vanhentumisaika on perusteltua säätää alkamaan jatketun teon tai laiminlyönnin päättymisestä. Vanhentumisaika katkeaa, kun toimivaltainen viranomainen antaa asianosaiselle tiedon ryhtymisestä sanktion määräämisen edellyttäviin valvonnallisiin toimenpiteisiin. Tästä voidaan selvyyden vuoksi ottaa maininta vanhentumista koskevaan säännökseen.

Esim. L sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013) 20 e §:

”Rikemaksua tai julkista varoitusta ei saa määrätä, ellei rikkomuksesta tai laiminlyönnistä epäilty ole saanut tietoa häntä koskevan tutkinnan aloittamisesta viiden vuoden kuluessa siitä päivästä, jona rikkomus tai laiminlyönti tapahtui, tai jatketun laiminlyönnin taikka rikkomuksen osalta viiden vuoden kuluessa siitä päivästä, jona rikkomus tai laiminlyönti päättyi. Energiaviraston toimenpiteet rikkomuksen tai laiminlyönnin tutkimiseksi aloittavat vanhentumisajan kulumisen alusta.

Rikemaksua tai julkista varoitusta ei saa määrätä, jos päätöstä sen määräämisestä ei ole tehty kymmenen vuoden kuluessa siitä päivästä, jona rikkomus tai laiminlyönti tapahtui, tai jatketun rikkomuksen taikka laiminlyönnin osalta kymmenen vuoden kuluessa siitä päivästä, jona rikkomus tai laiminlyönti päättyi. Energiamarkkinaviraston toimenpiteet rikkomuksen tai laiminlyönnin tutkimiseksi aloittavat vanhentumisajan kulumisen alusta.”

Sääntelyperiaatteet: Määräämisoikeuden vanhentuminen

  • Vanhentumisaika on asianmukaisinta rajata päättymään viimeistään viiden vuoden kuluttua rikkomuksen tai laiminlyönnin tapahtumisesta tai sanktion luonteen perusteella muutoin määräytyvästä ajankohdasta. Lievistä rikkomuksista määrättävien vähäisten seuraamusmaksujen osalta on perusteltua säätää lyhyehköstä, korkeintaan vuoden pituisesta vanhentumisajasta.
  • Pitempää, kuitenkin enintään 10 vuoden vanhentumisaikaa voidaan harkita lähinnä silloin, kun sanktion määräämiseen voidaan perustellusti katsoa liittyvän viranomaisvalvonnassa vaikeasti selvitettäviä seikkoja.

Viivästysseuraamukset

Rangaistusluonteisia seuraamusmaksuja koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa on otettava kantaa myös siihen, voidaanko erääntyneelle seuraamusmaksulle periä viivästyskorkoa tai voidaanko siihen liittää muu viivästysseuraamus.

Koska rangaistusluontoiset seuraamusmaksut rinnastuvat ankaruudeltaan sakkorangaistukseen, on yleensä johdonmukaista, ettei niille peritä viivästyskorkoa tai muuta viivästysseuraamusta. Tästä on selvyyden vuoksi syytä ottaa maininta lain perusteluihin.

Jos viivästysseuraamusta pidetään kuitenkin sääntelyn erityispiirteiden vuoksi tarpeellisena, seuraamusmaksua koskevasta laista tulee käydä nimenomaisesti ilmi, minkä lainsäädännön perusteella viivästyskorko tai muu viivästysseuraamus määräytyy [korkolaki (633/1982), L veronlisäyksestä ja viivekorosta (1556/1995), erityislain mukainen viivästysseuraamus (esim. L pysäköinninvalvonnasta (727/2011) 17 § 2 mom.)]. Tässä tarkoituksessa seuraamusmaksun määräämistä koskevaan lakiin voidaan ottaa esimerkiksi seuraavanlainen säännös:

”Maksettavaksi erääntyneelle seuraamusmaksulle, jota ei ole suoritettu viimeistään eräpäivänä, peritään viivästyskorkoa korkolain (633/1982) 4 §:n 1 momentin mukaan”.

Viivästysseuraamukset

  • Rangaistusluonteisille seuraamusmaksuille ei ole aihetta periä viivästyskorkoa tai muuta viivästysseuraamusta ilman erityistä syytä.

Hallinnollisen sanktion täytäntöönpano

Hallinnollisten sanktioiden täytäntöönpanon perusteista tulee säätää lain tasolla. Seuraamusmaksun täytäntöönpano on usein säädetty toteutettavaksi sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) mukaisessa menettelyssä. Järjestelyn toteuttaminen merkitsee lakiteknisesti sitä, että asianomaiseen erityislakiin tulee ottaa säännös, jonka mukaan sen mukaiset seuraamusmaksut peritään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä. Lisäksi sakon täytäntöönpanosta annettuun lakiin tulee lisätä säännös asianomaisessa erityislaissa tarkoitettujen seuraamusmaksujen perimisestä. Lähtökohtana tällöin on, että seuraamusmaksu on pantavissa täytäntöön vasta lainvoimaisen päätöksen perusteella.

Jos hallinnollisen sanktion täytäntöönpanokelpoisuudesta ei ole erikseen säädetty, täytäntöönpanokelpoisuus määräytyy oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaan. Hallinnollinen sanktio on siten täytäntöönpanokelpoinen, kun se on saanut lainvoiman (HOL 122 § 1 mom.). Valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei estä päätöksen täytäntöönpanoa asiassa, jossa tarvitaan valituslupa (HOL 122 § 2 mom.).

Sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa tarkoitettujen seuraamusten täytäntöönpanosta huolehtii Oikeusrekisterikeskus. Osana lainvalmistelua on varmistuttava siitä, että Oikeusrekisterikeskuksella on tehtävän hoitamiseksi riittävät taloudelliset ja muut resurssit.

Lainvoimaisuudesta seuraamusmaksun täytäntöönpanon edellytyksenä on lähtökohtaisesti tarpeen säätää erikseen, jos seuraamusmaksu on erityislainsäädännön perusteella säädetty pantavaksi täytäntöön verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) nojalla tai jos seuraamusmaksua koskeva päätös on erityissäännöksen perusteella muutoin pantavissa täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Viittaus ulosottokaareen (705/2007) tai siihen, että seuraamusmaksu pannaan täytäntöön ”kuten lainvoimainen tuomio” on siten riittämätön. Niissäkin tapauksissa, joissa lainvoimaisuudesta seuraamusmaksun täytäntöönpanon edellytyksenä ei ole tarpeen erikseen säätää, vaatimus lainvoimaisuudesta on syytä selvyyden vuoksi todeta sanktion määräämistä koskevan lain perusteluissa.

Lainvalmistelun yhteydessä tulee lisäksi ratkaistavaksi kysymys siitä, milloin seuraamusmaksun katsotaan erääntyneen suoritettavaksi. Jos täytäntöönpanoon sovelletaan sakon täytäntöönpanosta annettua lakia, täytäntöönpanon vanhentumisesta tulee säätää erikseen, koska mainitussa laissa ei ole saatavien vanhentumista koskevia säännöksiä eikä velan vanhentumisesta annetussa laissa ole tilanteeseen soveltuvia säännöksiä. Seuraamusmaksun täytäntöönpanon vanhentumisajaksi on perusteltua säätää viisi vuotta sen määräämistä koskevan lainvoimaisen päätöksen antamisesta. Tämä vastaa sakkorangaistukselle säädettyä vanhentumisaikaa.

Jos seuraamusmaksun täytäntöönpano on säädetty toteutettavaksi verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukaan, maksun täytäntöönpanokelpoisuuden vanhentuminen määräytyy mainitun lain 20 §:n mukaisesti. Täytäntöönpanon vanhentumisesta ei siten tässä tapauksessa ole tarpeen eikä syytäkään säätää erikseen.

Sääntelyperiaatteet: Hallinnollisen sanktion täytäntöönpano

  • Lähtökohdaksi on asetettavissa, että hallinnollinen sanktio on täytäntöönpanokelpoinen vasta lainvoimaisen päätöksen perusteella.

 

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje