Lainkirjoittajan opas

Julkisuusperiaatetta on käsitelty oppaassa jo jaksossa 4.2.7 kuvattaessa perustuslain 12 § :ssä säädetyn sananvapauden ja julkisuuden perusoikeuksia. Mainitussa jaksossa on myös viittauksia sellaisiin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin, joissa on otettu kantaa julkisuusperiaatteen asianmukaiseen huomioon ottamiseen lakeja laadittaessa.

Julkisuusperiaate merkitsee oikeutta saada tietoja viranomaisten toiminnasta. Julkisuusperiaatteen mukaisesti jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Tätä oikeutta voidaan perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan rajoittaa vain välttämättömistä syistä ja vain lailla. Julkisuusperiaatteen mukaista tiedonsaantioikeutta toteutetaan yleislailla, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetulla lailla 1 (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki).

Julkisuusperiaate ilmenee myös oikeutena seurata eduskunnan, kunnanvaltuuston, tuomioistuimen ja kirkollisten toimielinten istuntoja (käsittelyn julkisuus). Käsittelyn julkisuudesta ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta säädetään oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa (370/2007) ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa (381/2007) sekä erityislaeissa.

Julkisuusperiaatteen mukaisen tiedonsaantioikeuden perusoikeusluonteesta johtuu, että harkittaessa erityissäännösten laatimista viranomaistoiminnan julkisuudesta on otettava huomioon perusoikeuksien yleiset rajoitusperusteet sekä perustuslakivaliokunnan käytäntö.

Julkisuuslaki on yleislaki, jossa jo säännellyistä seikoista ei ole tarpeen eikä asianmukaista ottaa säännöksiä erityislakeihin. Julkisuuslailla yleislakina on kuitenkin voitu ratkaista salassa pidettävien tietojen luovuttamiseen sekä tietojen luovuttamiseen viranomaisen pitämästä henkilörekisteristä liittyvät oikeusongelmat vain osittain, mikä vaikuttaa erityissäännösten tarpeeseen jäljempänä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Julkisuuslailla säänneltiin aiemmin myös viranomaisten hyvää tiedonhallintatapaa. Näistä kysymyksistä säädetään nykyisin julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa (906/2019).

Julkisuuslaki koskee viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määräytymistä, toisin sanoen asiakirjan julkisuutta pääperiaatteena (1 §:n 1 momentti ja 9 §:n 1 momentti), salassapitovelvollisuutta (22 ja 24 §) ja asiakirjan julkiseksi tulemista (6 ja 7 §).

Julkisuuslaissa on säännökset virkamiesten, viranhaltijoiden ja muiden viranomaisissa toimivien vaitiolovelvollisuudesta (23 §), asiakirjan antamisesta ja siihen kuuluvasta menettelystä (4 luku), yleisistä perusteista luovutettaessa salassa pidettävä tieto (26–30 §) 2 sekä viranomaisen velvollisuudesta edistää tiedonsaantia (5 luku).

Lähtökohtaisesti uusi sääntely laaditaan julkisuuslain mukaiseksi, eikä julkisuuslakiin yleislakina näin tarvitse viitata. Jos sääntelyn halutaan koskevan esimerkiksi vain julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen viranomaisten toimintaa, yleistä viittausta julkisuuslakiin ei yleensä tarvita. Viittaus saattaa kuitenkin olla tarpeen, jos laissa säädetään julkisuuslaissa jo säädetyistä asioita, kuten salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta.

Jos kysymys on julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetusta lain nojalla julkista tehtävää hoitavasta yksityisestä orgaanista, on aihetta harkita viittaussäännöstä etenkin, jos voi aiheutua epäselvyyttä siitä, mihin asiakirjoihin lakia sovelletaan eli mitkä asiakirjat katsotaan syntyneiksi julkista valtaa käytettäessä.

Jos osaa aineistosta koskee myös muu kuin julkisuuslain salassapitosäännös, käytännön soveltamistilanteiden helpottamiseksi voidaan harkita sääntelymallia, jossa julkisuuslain salassapitosäännösten soveltamisala laajennetaan koskemaan kaikkia asiakirjoja.

Jos kysymys on sellaisesta julkisesta hallintotehtävästä 3, jota julkisuuslaki ei 4 §:n 2 momenttinsa mukaan koske, on tutkittava, mihin aineistoon julkisuussääntely tulisi julkisuusperiaatteen tarkoitus huomioon ottaen ulottaa, sekä otettava tarpeelliset julkisuuslain soveltamista koskevat säännökset erityislakiin.

Salassapitovelvollisuudesta ja muista tiedonsaantia koskevista rajoituksista, esimerkiksi henkilörekisterin tietojen luovuttamisesta vain tiettyyn tarkoitukseen, on säädettävä lailla. Eduskunnan julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä hyväksymän lausuman mukaan salassapitoa koskevien erityissäännösten ottamista muuhun kuin julkisuuslakiin on vältettävä (EV 303/1998 vp–HE 30/1998 vp). Uudet salassapitotarpeet hoidetaan tämän mukaisesti pääsäännön mukaan muuttamalla julkisuuslakia.

Arvioitaessa julkisuuslain muuttamisen tarpeellisuutta on aiheellista ottaa yhteyttä oikeusministeriöön.

Ehdotettavien tiedonsaantioikeuden rajoittamista koskevien säännösten on läpäistävä perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu välttämättömyysarviointi sekä oltava perusoikeuksien yleisten rajoitusperusteiden mukaisia. Myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö (ks. jakso 4.2.7) on otettava huomioon.

Salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta on säädettävä lailla (10, 26 ja 29 §:t). Asianosaisen tiedonsaantioikeus sekä oikeus saada tieto itseään koskevista asiakirjoista ulottuu julkisuuslain mukaan myös salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluviin tietoihin tietyin rajoituksin (11 ja 12 §). Julkisuuslain 7 luvussa on säännökset niistä yleisistä tilanteista (muun muassa kanteluasiat sekä tietojen luovuttaminen tieteellistä tutkimusta ja tilastointia varten), joissa voidaan poiketa salassa pidettävien tietojen luovuttamisen kiellosta. Viranomaisen ratkaisutoiminnassaan tarvitsemien, toisen viranomaisen hallussa olevien salassa pidettävien tietojen saamisesta on säännönmukaisesti otettava säännökset erityislakiin.

Oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja sekä oikeutta tai velvollisuutta luovuttaa salassa pidettävä tieto koskeva erityissäännös on muotoiltava siten, että siitä nimenomaisesti ilmenee sen salassapitovelvollisuuden murtava vaikutus. Useimmiten kysymys on säännöksistä, jotka mahdollistavat salassa pidettävien tietojen luovuttamisen julkisuuslaissa jo säänneltyjen tilanteiden lisäksi.

Perustuslakivaliokunta on viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta ”tarpeellisiin tietoihin”, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus ”tietojen välttämättömyydestä” jonkin tarkoituksen kannalta. 4

Valiokunta ei kuitenkaan ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin. 5 Tiedonluovutussäännösten täsmällisyyden ja sisällön arvioinnissa on annettu erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina.  6

Salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevat säännökset voidaan sijoittaa joko tietoa luovuttavaa viranomaista tai tämän toimintaa koskevaan lakiin taikka tietoja saavaa viranomaista tai tämän toimintaa koskevaan lakiin. Molempiin niitä ei saa kirjoittaa. Perustuslakivaliokunta on eräässä sääntely-yhteydessä katsonut, että kaksinkertainen sääntely ei sellaisenaan ole valiokunnan mielestä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista, mutta se kuitenkin johtaa raskaaseen sääntelyrakenteeseen ja on omiaan synnyttämään tulkintaongelmia.  7

Julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetussa laissa on säädetty sähköisiin tiedonantotapoihin liittyvistä yleissäännöksistä (TiHL 22-24 §:t). Kyseiset säännökset eivät muodosta oikeusperustaa tietojen luovuttamiselle, vaan tiedonsaantioikeus perustuu aina muuhun yleislaissa tai erityislaissa säädettyyn. Siltä osin kuin kyseiset säännökset soveltuvat, ei tietojen luovuttamistavasta sähköisesti tule säätää erikseen. 8

Mahdollisuudesta luovuttaa tietoja viranomaisen ylläpitämästä henkilörekisteristä on tarpeen laatia erityissäännös, jos tietoja asetetaan saataville yleisen tietoverkon kautta taikka jos tietoja on tarkoitus luovuttaa ilman etukäteistä ja luovutuskohtaista käyttötarkoituksen selvittämistä.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen julkistamista perustuslain puitteissa mahdollisena toteuttaa julkisena tietopalveluna, jos sille on oikeusturvan takeiden ja perusoikeusjärjestelmän tavoitteiden kannalta hyväksyttävät perusteet. Valiokunta on pitänyt tällaisina hyväksyttävinä tavoitteina muun muassa kansalaisten tiedonsaannin ja oikeusturvan vahvistamista sosiaali- ja terveydenhuollossa. Rekisterien tarpeellisuutta ja laajuutta on kuitenkin valiokunnan mukaan harkittava tarkoin oikeasuhtaisuusvaatimuksen valossa. Valiokunnan vakiintuneen lausuntokäytännön mukaan yleiseen tietoverkkoon sijoitettavan henkilörekisterin tietosisällöstä ei voida tehdä massahakuja, vaan esimerkiksi ainoastaan yksittäisiä hakuja. 9 Valiokunta on pitänyt tällaista rajausta eräissä tilanteissa edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 10

Viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevia erityissäännöksiä valmisteltaessa on tarpeen tehdä selväksi, onko kysymys julkisuuslain vastaavaa säännöstä täydentävästä vai sen syrjäyttävästä säännöksestä. Erityissäännös on sen vuoksi muotoiltava siten, että siitä ilmenee, miltä osin sillä syrjäytetään julkisuuslain vastaava säännös tai täydennetään sitä. Erityissäännöksen muotoilu edellyttää säännönmukaisesti viittausta julkisuuslakiin tai sen tiettyyn säännökseen.

Seuraavassa on kaksi esimerkkiä erityissäännösten muotoilusta:

Julkisuuslaista poikkeaminen

Julkisuuslain täydentäminen