Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

12.13 Oikeusturva

Lainvalmistelijan kannalta keskeiset näkökohdat oikeusturvasta perusoikeutena kuvataan jaksossa 4.2.16.

Oikeudenkäynnistä ja muutoksenhausta yleisessä tuomioistuimessa säädetään kattavasti oikeudenkäymiskaaressa sekä oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetussa laissa. Tätä sääntelyä käsitellään lyhyesti jaksossa 12.13.1.

Yleiset säännökset muutoksenhausta hallintopäätökseen eivät ole kattavia, joten lainvalmistelussa on tarpeen tarkastella muutoksenhakua myös eri hallinnonalojen aineellisten säännösten valmistelun yhteydessä. Yleiset säännökset oikaisuvaatimusmenettelystä ovat hallintolain 7 a luvussa. Hallintolainkäytössä noudatettavasta menettelystä säädetään hallintolainkäyttölaissa. Käytettävissä olevien muutoksenhakukeinojen valintaan vaikuttaa kuitenkin kyseessä olevien asioiden laatu. Muutoksenhakusääntelyä hallintoasioissa käsitellään lähemmin jaksossa 12.13.2.

12.13.1 Oikeudenkäymiskaari ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettu laki

Oikeudenkäyntiä yleisissä tuomioistuimissa koskevat säännökset sisältyvät keskitetysti oikeudenkäymiskaareen ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettuun lakiin (689/1997).

Oikeudenkäymiskaari on yleislaki. Jos oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetussa laissa ei toisin säädetä, sovelletaan myös rikosasian oikeudenkäynnissä oikeudenkäymiskaaren säännöksiä. Tämän vuoksi säännöksissä, joissa viitataan rikosasioissa sovellettavaan oikeudenkäyntimenettelyyn, ei yleensä viitata oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettuun lakiin. Oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettuun lakiin viitataan vain silloin, kun viittaus koskee tiettyä lukua tai lainkohtaa.

Oikeudenkäymiskaarta ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annettua lakia täydentäviä säännöksiä sisältyy muun muassa sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettuun lakiin (13/2003) ja eräiden asiakirjain lähettämisestä tuomioistuimille annettuun lakiin (248/1965).

Erillisten oikeudenkäyntiä koskevien säännösten ottaminen aineellisoikeudellisia kysymyksiä koskeviin lakeihin tulee kysymykseen vain poikkeustapauksissa:

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta säädetään oikeudenkäymiskaaren 21 luvussa.

– – Muuten noudatetaan, mitä oikeudenkäynnistä rikosasioissa säädetään.

Jollei tässä laissa säädetä tai sen nojalla määrätä oikeudenkäyntiasiakirjan salassapidosta, oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain (689/1997) 5 a luvussa tarkoitetussa kirjallisessa menettelyssä tuomioistuimelle toimitettu oikeudenkäyntiasiakirja tulee julkiseksi, kun vastaajan suostumus asian ratkaisemiseen sanotussa menettelyssä on saapunut käräjäoikeudelle.

Tuomioistuimen ratkaisuun saa hakea valittamalla muutosta suoraan oikeudenkäymiskaaren nojalla. Erityislaeissa voi kuitenkin olla valitusoikeutta täsmentäviä tai rajoittavia säännöksiä taikka suoria viittauksia oikeudenkäymiskaaressa säädettyyn muutoksenhakuun. Täsmentävä säännös on välttämätön, jos päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla tai jos siihen saa hakea muutosta vain pääasian yhteydessä. Ylimääräiseen muutoksenhakuun ei erityislaeissa viitata.

Tuomioistuimen tämän lain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla pääasian yhteydessä tai, jos päätös on tehty ennen pääasian ratkaisemista, erikseen noudattaen, mitä valittamisesta pääasiassa säädetään.

Tuomioistuimen hyvitysvaatimuksesta antamaan ratkaisuun haetaan muutosta kuten pääasiassa.

Päätökseen, jolla tuomioistuinsovittelu aloitetaan, tuomioistuinsovittelua koskeva pyyntö hylätään tai tuomioistuinsovittelu todetaan päättyneeksi, ei saa hakea muutosta.

12.13.2 Muutoksenhaku hallintopäätökseen

Hallintopäätöksestä ja menettelystä sen käsittelyssä säädetään hallintolaissa (434/2003), jota tarkastellaan hallintolakiin viittaamisen kannalta jaksossa 12.3.2.

Oikaisuvaatimus

Oikaisuvaatimusta koskeva 7 a luku lisättiin hallintolakiin vuonna 2010. Uudistuksen tavoitteena oli selkeyttää oikaisuvaatimuksen asemaa ja luonnetta oikeussuojakeinona sekä lisätä oikaisuvaatimusmenettelyn ennustettavuutta. Uusilla säännöksillä haluttiin myös vahvistaa hallintoviranomaisten itsenäistä roolia ja vastuuta jälkikäteisessä oikeusturvassa hallinnon palveluperiaatetta tukevalla tavalla. 1

Oikaisuvaatimusmenettelystä ei nykyisin ole yleensä tarpeen säätää erikseen, sillä hallintolain 7 a luvussa säädetään menettelystä oikaisuvaatimuksen käsittelyssä. Sen sijaan laissa on erikseen säädettävä siitä, missä asioissa päätökseen saa vaatia oikaisua, sekä siitä, mille viranomaiselle oikaisuvaatimus tehdään. Tarkoituksena on, että oikaisuvaatimus on käytössä muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena mahdollisimman kattavasti. Oikaisuvaatimusmahdollisuuden ulkopuolelle jätetään vain asiat, joihin oikaisuvaatimus ei sovellu. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi hallintopakkoasiat, jotka ovat oikeussuojan kannalta erityisen kiireellisiä 2.

Päätökseen, johon saa lain mukaan vaatia oikaisua, ei hallintolain 49 b §:n mukaan saa hakea muutosta valittamalla. Valittaa saa tällöin vasta oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä.

Jos muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolain säännösten asemesta. Tarkoituksena on, että poikkeuksia hallintolain 7 a luvun säännöksistä säädetään vain silloin, kun siihen on painavia perusteita.

Oikaisun vaatimisesta kunnallisen viranomaisen päätökseen säädetään kuntalain (365/1995) 11 luvussa. Siinä oikaisuvaatimusjärjestelmän ulkopuolelle rajataan valtuuston ja kuntayhtymien ylimpien toimielinten päätökset, joihin haetaan muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen.

Oikaisuvaatimuksen perusteita ei hallintolaissa tai kuntalaissa rajata, joten oikaisuvaatimuksen voi tehdä myös tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Useimmissa asiaryhmissä oikaisuvaatimus tehdään nykyisin ensi asteen päätöksen tehneelle viranomaiselle. Oikaisuvaatimus voidaan säätää tehtäväksi myös toiselle, esimerkiksi saman hallinnonalan ylemmälle viranomaiselle. Jos toimivalta hallintopäätöksen tekemiseen on annettu muulle kuin viranomaiselle, oikaisuvaatimus tehdään yleensä varsinaiselle viranomaiselle. Välittömässä verotuksessa oikaisuvaatimus tehdään verotuksen oikaisulautakunnalle, joka on osa verohallintoa, mutta toimii käytännössä itsenäisesti. Kunnallisasiassa oikaisuvaatimus toimielimen tai sen alaisen viranhaltijan päätöksestä tehdään tavallisesti tälle toimielimelle.

Oikaisuvaatimusta käsittelevä viranomainen voi hallintolain 49 f §:n mukaan kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon. Täytäntöönpanon kieltoa tai keskeytystä koskevassa asiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea erikseen muutosta.

Oikaisuvaatimuksen käytöstä ja siitä, mihin oikaisuvaatimus tehdään, voidaan säätää esimerkiksi seuraavasti:

Tässä laissa tarkoitettuun päätökseen saa vaatia oikaisua X:ltä siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään.

Hallintovalitus

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on yleislaki, joka sisältää keskeiset säännökset hallintovalituksesta ja sen käsittelyssä noudatettavasta menettelystä. Jos muussa laissa on hallintolainkäyttölaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolainkäyttölain asemesta.

Valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä saa hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentin mukaan valittaa hallinto-oikeuteen. Laissa ei säädetä, että valituksen saisi tehdä vain laillisuusperusteella, mutta käytännössä hallintotuomioistuimet eivät päätöksissään ota kantaa päätösten hallinnolliseen tarkoituksenmukaisuuteen. Hallinto-oikeuden päätöksestä saa lain 9 §:n mukaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Tästä säädetään hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa.

Kunnallisvalitus

Kunnallisen viranomaisen päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella, jollei laissa toisin säädetä. Kunnallisvalituksesta säädetään kuntalain (365/1995) 11 luvussa. Kunnallisvalitukseen sovelletaan hallintovalitusta koskevia hallintolainkäyttölain säännöksiä siltä osin kuin kuntalaissa ei erikseen toisin säädetä.

Myös kunnallisvalitus tehdään hallinto-oikeuteen, mutta kunnallisvalitus eroaa hallintovalituksesta muun muassa siinä, kuka saa valittaa ja millä perusteella valituksen saa tehdä, sekä siinä, millä tavoin valitus vaikuttaa päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen.

Kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että

  • päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä
  • päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai
  • päätös on muuten lainvastainen.

Nykyisin useissa laeissa säädetään, että muutosta kunnallisen viranomaisen päätökseen haetaan valittamalla hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölain mukaisesti. Tällöin muutosta haetaan hallintovalituksella eikä muutoksenhaussa sovelleta kunnallisvalitusta koskevia säännöksiä. Tällainen säännös voidaan kirjoittaa esimerkiksi seuraavasti:

Lupaviranomaisen, valtion valvontaviranomaisen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tämän lain nojalla antamaan päätökseen ja ojitustoimituksessa annettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Valitus Ahvenanmaan viranomaisen päätöksestä

Perussäännökset muutoksenhausta Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja sen alaisen viranomaisen sekä Ahvenanmaan kunnallisen viranomaisen päätökseen ovat Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 25 ja 26 §:ssä.

Maakunnan hallituksen alaisen viranomaisen tekemästä päätöksestä valitetaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen. Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen valitetaan myös maakunnan viranomaisen sopimusasetuksen nojalla tekemästä päätöksestä.

Ahvenanmaan kunnallisen viranomaisen päätöksestä valitetaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen, jollei valitusta valtakunnan lainsäädännön mukaan ole tehtävä muulle viranomaiselle.

Ahvenanmaan hallintotuomioistuimelle voidaan maakuntalailla antaa lainkäyttötehtäviä maakunnan toimivallan piiriin kuuluvissa hallintoasioissa. Maakuntalailla voidaan säätää myös, että maakunnan hallituksen alaisen viranomaisen muuta hallintoasiaa kuin veroa tai maksua koskevasta päätöksestä sekä kunnallisen viranomaisen päätöksestä maakunnan toimivaltaan kuuluvassa asiassa valitetaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen asemesta maakunnan hallitukseen.

Ahvenanmaan itsehallintolaissa on lähtökohtana, että maakunnan hallituksen päätöksen laillisuudesta saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Eläkeasiassa maakunnan hallituksen päätöksestä valitetaan kuitenkin vakuutusoikeuteen.

Perustevalitus

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) 9 ja 10 §:ssä säädetään perustevalituksesta, joka voidaan tehdä sillä perusteella, että julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu virheellisesti. Perustevalitus tehdään samalle viranomaiselle kuin säännönmukainen valitus. Jollei sellaista viranomaista ole, perustevalitus tehdään hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jollei erikseen toisin säädetä.

Päätöksen valituskelpoisuus

Hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:n mukaan valittaa saa hallintoasiassa tehdystä päätöksestä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Valitusta ei saa tehdä hallinnon sisäisestä määräyksestä, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista.

Hallintopäätösten valituskelpoisuus liittyy oikeusturvan saatavuuteen ja siihen, onko kyse sellaisesta jonkun oikeudesta tai velvollisuudesta, joka on perustuslain tai ihmisoikeussopimusten määräysten mukaan voitava saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.

Valituskelpoisena ei tavallisesti pidetä esimerkiksi lausuntoa tai esitystä, jonka pohjalta asia mahdollisesti myöhemmin ratkaistaan hallintopäätöksellä. Valituskelpoisia eivät ole myöskään päätökset, jotka vain välillisesti vaikuttavat jonkun oikeuteen tai velvollisuuteen.

Normipäätöstä ei tavallisesti pidetä valituskelpoisena hallintopäätöksenä. 3 Joissakin tapauksissa normipäätöstä koskeva valitus on kuitenkin tutkittu, kun sen on katsottu vaikuttavan välittömästi jonkun oikeuteen niin, että hänellä on perustuslain 21 §:n ja ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan perusteella oltava mahdollisuus saattaa normipäätöksen lainmukaisuus arvioitavaksi tuomioistuimessa 4.

Hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa ei ole yleisiä säännöksiä oikeudesta valittaa muusta kuin valtioneuvoston tai sen alaisen viranomaisen, kunnallisen tai kirkollisen viranomaisen taikka Ahvenanmaan maakunnan viranomaisen hallintopäätöksestä. Siten oikeudesta valittaa hallintopäätöksestä on säädettävä erikseen, jos toimivalta hallintopäätöksen tekemiseen kuuluu esimerkiksi itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle (esimerkiksi Suomen Pankki, Kela, useimmat yliopistot) tai yksityiselle taholle (esimerkiksi säätiöyliopistot).

Oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen voi tehdä kunnallisen viranomaisen päätöksestä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Valituskelpoisia eivät yleensä ole esimerkiksi esitykset, periaatepäätökset ja ohjeet, jotka eivät sisällä asian ratkaisua.

Kuntalaissa päätöksen valituskelpoisuuden ala on jonkin verran laajempi kuin hallintovalitusasioissa. Oikaisuvaatimus- ja valituskelpoisuuden ulkopuolelle on kuntalain 91 §:ssä rajattu päätökset, jotka koskevat vain valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Valitusoikeus

Valitusoikeus on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan asianosaisella eli sillä, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusoikeus on myös viranomaisella, jos se käyttää asianosaisen asemassa olevan julkisyhteisön puhevaltaa esimerkiksi luvan hakijana tai kiinteistön omistajana.

Valituksen kohteena olevan hallintopäätöksen tehnyttä viranomaista ei pidetä hallintolainkäytössä asianosaisena. Päätöksen tehneellä viranomaisella ei yleensä ole valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, vaikka sen tekemä hallintopäätös olisi kumottu tai sitä olisi muutettu.

Viranomaisella on valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan, jos se on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Tämä koskee sekä hallintopäätöksen tehneen viranomaisen että muun viranomaisen valitusoikeutta. Oikeuskäytännössä on kuitenkin suhtauduttu pidättyvästi viranomaisen valitusoikeuteen tällä perusteella.

Lisäksi viranomaisella on valitusoikeus, jos siitä laissa erikseen säädetään. Säännöksiä viranomaisen valitusoikeudesta on esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999), maa-aineslaissa (555/1981), ympäristönsuojelulaissa (86/2000) sekä verotusmenettelystä annetussa laissa (1558/1995).

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on suhtautunut varauksellisesti säännöksiin viranomaisen valitusoikeudesta. Perustuslakivaliokunta on hyväksynyt päätöksen tehneen viranomaisen oikeuden valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen lähinnä silloin, kun valitusoikeus on rajattu valitusluvalla oikeuskäytännön yhdenmukaisuuden ylläpitoon liittyviin perusteisiin 5.

Tarvittaessa valituksen tekemiseen oikeutettujen piiriä voidaan laajentaa muussa lainsäädännössä. Erikseen on säädetty esimerkiksi niin sanotussa Århusin sopimuksessa 6 edellytetystä luonnonsuojelujärjestöjen valitusoikeudesta ympäristöasioissa.

Kuntalaissa tarkoitetun kunnallisvalituksen saa tehdä asianosaisen ohella jokainen kunnan jäsen. Tästä säädetään kuntalain 92 §:ssä. Kunnan jäseniä ovat kunnan asukkaat, yhteisöt, joiden kotipaikka on kunnassa, sekä ne, jotka omistavat tai hallitsevat kunnassa kiinteää omaisuutta.

Valitustie

Hallintopäätöksestä valitetaan hallintolainkäyttölain mukaan hallinto-oikeuteen lukuun ottamatta valtioneuvoston ja ministeriön päätöksiä, joista valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tästä voidaan erikseen säätää poikkeuksia niin, että hallintopäätöksestä valitetaan erityistuomioistuimeen (markkinaoikeus, vakuutusoikeus) tai muutoksenhakulautakuntaan (esimerkiksi sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta, kutsunta-asioiden keskuslautakunta).

Hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa ei ole yleisiä säännöksiä valitustiestä silloin, kun toimivalta hallintopäätöksen tekemiseen kuuluu muulle kuin

  • valtioneuvostolle tai sen alaiselle viranomaiselle,
  • kunnalliselle 7 tai kirkolliselle viranomaiselle taikka
  • Ahvenanmaan maakunnan viranomaiselle.

Valitustiestä on siten säädettävä hallintolainkäyttölain 10 §:n mukaisesti erikseen lailla esimerkiksi silloin, kun hallintopäätöksen tekeminen kuuluu itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle (esimerkiksi Suomen Pankki, Kela, useimmat yliopistot) tai yksityiselle taholle (esimerkiksi säätiöyliopistot).

Nykyisin kunnallisen viranomaisen päätökseen haetaan useissa asiaryhmissä muutosta kunnallisvalituksen asemesta hallintovalituksella. Tällöin on säädettävä erikseen siitä, että päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Muutoksenhakujärjestelmän toimivuuden kannalta on tärkeää, että ensimmäisenä tuomioistuinasteena toimii hallinto-oikeus. Korkeimman hallinto-oikeuden asema ja tehtävät ylimpänä tuomioistuimena edellyttävät, että korkein hallinto-oikeus toimii toisena tuomioistuinasteena eikä sinne ohjaudu valituksia suoraan hallintoviranomaisten päätöksistä.

Muutoksenhaku valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriön päätöksistä ohjautuu nykyisin hallintolainkäyttölain mukaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Erikseen voidaan säätää, että ministeriön päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen. Tällainen sääntely on tarkoituksenmukainen, kun kyse on päätöksistä, jotka voidaan luonteeltaan rinnastaa muiden viranomaisten hallintopäätöksiin.

Toimivaltainen hallinto-oikeus

Toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta säädetään hallintolainkäyttölain 12 §:ssä. Se määräytyy tavallisesti päätöksen tehneen viranomaisen toimialueen tai päätoimipaikan sijainnin perusteella. Jos valitus koskee valtakunnallisen viranomaisen päätöstä, se tehdään hallinto-oikeuteen, jonka tuomiopiiriin päätös olennaisimmin liittyy sen vuoksi, että kyseisessä tuomiopiirissä sijaitsee pääosa päätöksessä tarkoitetusta alueesta tai kiinteistöstä taikka sen henkilön kotikunta tai sen yhteisön kotipaikka, johon päätös pääosin liittyy.

Hallintolainkäyttölain perusteella valitukset hajaantuvat kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Muutamissa asiaryhmissä valitukset on kuitenkin nykyisin keskitetty yhteen hallinto-oikeuteen. Tällaisia asioita ovat lähinnä vesi- ja ympäristönsuojeluasiat (Vaasan hallinto-oikeus), turvapaikka-asiat (Helsingin hallinto-oikeus) ja arvonlisäveroasiat (Helsingin hallinto-oikeus).

Tavoitteena on, että hallinto-oikeuksien toiminnassa ei ole suuria alueellisia eroja, vaan että asiat jakaantuvat hallinto-oikeuksien kesken mahdollisimman tasaisesti. Tästä syystä lähtökohtana on kaikkien asiaryhmien hajauttaminen kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Jos tämä ei ole jossain asiaryhmässä mahdollista, vaihtoehtona on näiden asioiden hajauttaminen useisiin mutta ei kaikkiin hallinto-oikeuksiin.

Toimivaltaista hallinto-oikeutta koskevat oikeuspaikkasäännökset ovat luonteeltaan keskeisiä prosessioikeudellisia säännöksiä, joiden valmistelussa on tarpeen ottaa huomioon oikeusministeriön käsitys hallinto-oikeuksien kehittämisestä ja niiden välisestä tehtävien jaosta. Hallinnossa tapahtuvien muutosten vaikutukset hallinto-oikeuksiin saapuviin asiamääriin tulee selvittää riittävän aikaisessa vaiheessa, jolloin niihin voidaan varautua oikeusministeriön hallinnonalalla.

Lupa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Erikseen on säädettävä siitä, milloin muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tarvitaan valituslupa, sillä siitä ei ole yleisiä säännöksiä. Säännös voidaan muotoilla esimerkiksi seuraavasti:

Tässä laissa tarkoitettuun hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kun säädetään, että muutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen tarvitaan valituslupa, valitusluvan myöntämisen perusteista ei ole tarpeen säätää erikseen. Yleiset säännökset valitusluvan myöntämisen perusteista ovat hallintolainkäyttölain 13 §:ssä. Lupa on myönnettävä, jos

  • lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi
  • asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai
  • valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy

Valituslupaperusteita koskeva säännös on muotoiltu niin, että valitusluvan myöntäminen ei ole harkinnanvaraista. Valituslupaperusteet on myös muotoiltu niin, että korkeimmasta hallinto-oikeudesta ei valituslupajärjestelmän piiriin kuuluvissakaan asiaryhmissä muodostu pelkästään ennakkopäätöstuomioistuinta.

Valituslupasäännöksiä koskevaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä tarkastellaan jaksossa 4.2.16.

Valituslupajärjestelmän käyttöala korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vähitellen laajentunut. Tarkoituksena on kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia enemmän ohjaavia linjaratkaisuja antavan tuomioistuimen suuntaan. Valituslupasääntelyn soveltuvuutta arvioitaessa kiinnitetään huomiota erityisesti siihen, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet. Oikaisuvaatimuksen käyttäminen muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena puoltaa osaltaan valituslupajärjestelmää.

Valituslupajärjestelmän tulee olla mahdollisimman yhtenäinen ja johdonmukainen eri asiaryhmissä. Tarkoituksena on sisällyttää valituslupajärjestelmän piiriin mahdollisimman kattavasti asiat, joissa ylintä oikeusastetta edeltäviä oikeussuojakeinoja voidaan asian laatu ja merkittävyys huomioon ottaen pitää useimmissa tapauksissa riittävinä. Tapauskohtaista tarvetta saada asia ylimmän tuomioistuimen ratkaistavaksi turvataan sillä, että hallintolainkäyttölain mukaan korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos siihen on jokin lain 13 §:ssä mainittu peruste.

Valituslupasääntely ei yleensä sovellu asioihin, joissa korkein hallinto-oikeus toimii poikkeuksellisesti ensimmäisenä muutoksenhakuasteena.

Ehdotukset valituslupasäännöksiksi on hallituksen esityksissä perusteltava niin, että perustelujen pohjalta voidaan arvioida oikeusturvan tarve ja asianosaisen käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen riittävyys valituslupasääntelyn piiriin kuuluvissa asioissa.

Kielto valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Muutoksenhakua korkeimpaan hallinto-oikeuteen voidaan joissakin asioissa poikkeuksellisesti rajoittaa valituskiellolla. Jatkovalituskieltoja on esimerkiksi eräissä opetustoimeen liittyvissä asioissa sekä maksuperustelaissa (150/1992) ja eräissä muissa kaavamaisia maksuja koskevissa asioissa.

Jatkovalituskieltoja koskevaa perustuslakivaliokunnan käytäntöä tarkastellaan jaksossa 4.2.16.

Jatkovalitusoikeuden rajoittamisessa tulisi harkita ensisijaisesti valituslupasääntelyä eikä valituskieltoa. Valituskieltoja voidaan käyttää muutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain silloin, kun kyse on oikeudellisesti yksinkertaisista asioista, joissa ei ole merkittävää oikeussuojan tarvetta ja joissa korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät oikeussuojakeinot ovat riittäviä.

Nykyisten jatkovalituskieltojen muuttaminen valituslupasääntelyksi voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun kyseessä olevaan asiaryhmään voi sisältyä myös oikeudellisesti tulkinnanvaraisia kysymyksiä tai kun voi olla kyse jonkun perusoikeudesta.

Jatkovalituskieltoja koskevat ehdotukset on hallituksen esityksissä perusteltava niin, että perustelujen pohjalta voidaan arvioida valituskieltojen tarve ja niiden asianmukaisuus oikeussuojan kannalta.

Muutoksenhaun vaikutus täytäntöönpanoon

Hallintolainkäyttölain 31 §:n mukaan päätöstä, johon voidaan hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Valitus ei kuitenkaan estä täytäntöönpanoa silloin, kun valituksen tekeminen edellyttää valituslupaa. Päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään, sekä eräissä muissa laissa mainituissa tilanteissa. Hallintovalituksen vaikutuksesta täytäntöönpanoon on muussa lainsäädännössä erityissäännöksiä.

Kunnallisvalituksen tekeminen ei siirrä päätöksen täytäntöönpanoa. Kunnallisen päätöksen täytäntöönpanoon ei kuitenkaan kuntalain 98 §:n mukaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai kunnallisvalitus kävisi täytäntöönpanon vuoksi hyödyttömäksi.

Jos hallintopäätös voidaan panna täytäntöön, vaikka siitä on valitettu, valitusta käsittelevä tuomioistuin voi kieltää tai keskeyttää täytäntöönpanon. Vastaava mahdollisuus täytäntöönpanon kieltoon tai keskeytykseen on oikaisuvaatimusta käsittelevällä viranomaisella.

Ylimääräinen muutoksenhaku

Ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja ovat kantelu, purku ja menetetyn määräajan palauttaminen. Niistä säädetään hallintolainkäyttölain 11 luvussa. Kantelu, jonka johdosta päätös voidaan poistaa, tehdään sille viranomaiselle, jolle päätöksestä säännönmukaisesti valitetaan. Jollei tällaista valitusviranomaista ole, kantelu tehdään korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Purkua ja menetetyn määräajan palauttamista koskeva hakemus tehdään korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Mahdollisuus ylimääräiseen muutoksenhakuun ei riitä täyttämään perustuslain 21 §:n 1 momentissa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvattua asianosaisen oikeutta saada oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi, mutta sillä voi olla merkitystä, kun muutoin arvioidaan asianosaisen oikeusturvakeinojen riittävyyttä.

Hallintoriita

Hallintoriitana käsitellään hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaan hallinto-oikeudessa julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuvat riidat, joissa ei ole kyse muutoksenhausta hallintopäätökseen. Hallintoriita voi koskea esimerkiksi hallintosopimusta, perusteettoman edun palautusta tai kuntien välisen maksuvelvollisuuden jakautumista.

Hallintoriitasäännösten käyttöala on täsmentynyt oikeuskäytännössä. Käytännössä voi olla epäselvää, millaisissa tilanteissa hallintoriitamenettely on käytettävissä. Tämän selkeyttämiseksi voidaan tiettyjen asioiden ratkaisemisesta hallintoriitana säätää erikseen 8. Säännös voidaan muotoilla esimerkiksi seuraavasti:

Lain x §:ssä tarkoitettua sopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölaissa, sen 70 §:ssä, säädetään myös toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytymisestä hallintoriita-asiassa. Tarvittaessa voidaan toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytymisestä säätää selkeyden vuoksi tarkemmin erikseen 9.

Viittaaminen hallintolainkäyttölakiin

Hallintolainkäyttölaki on keskeinen prosessuaalinen yleislaki, josta voidaan erikseen säätää asiaryhmäkohtaisia poikkeuksia silloin, kun tämä on välttämätöntä. Erityissäännösten valmistelussa on selvitettävä poikkeusten tarpeellisuus. Poikkeussäännösten tarpeeseen liittyvät näkökohdat on esitettävä myös hallituksen esityksen perusteluissa, jotta tätä tarvetta voidaan arvioida lausuntovaiheessa ja esityksen eduskuntakäsittelyssä.

Hallintolainkäyttölain säännökset tulevat sovellettaviksi hallintoasioiden muutoksenhaussa suoraan ilman viittaussäännöksiäkin. Jos informatiivista viittausta pidetään tarpeellisena, se voidaan muotoilla esimerkiksi seuraavalla tavalla:

Muutoksenhausta tässä laissa tarkoitettuun päätökseen säädetään hallintolainkäyttölaissa (586/1996).

Jos lakiin sisältyy valitusta koskevia poikkeuksia hallintolainkäyttölaista, viittausta on muunnettava tämän mukaisesti.

Erikseen on säädettävä oikeudesta valittaa hallintopäätöksestä ja valitustiestä silloin, kun toimivalta hallintopäätöksen tekemiseen kuuluu esimerkiksi itsenäiselle julkisoikeudelliselle laitokselle tai yksityiselle taholle. Valitustiestä on säädettävä erikseen myös silloin, kun kunnallisen viranomaisen päätöksestä valitetaan hallintolainkäyttölain eikä kuntalain mukaisesti.

Alaviitteet:

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje