Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

12.4 Julkisuuslaki (Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki)

12.4.1 Julkisuusperiaate

Julkisuusperiaatetta on käsitelty oppaassa jo jaksossa 4.2.7 kuvattaessa perustuslain 12 § :ssä säädetyn sananvapauden ja julkisuuden perusoikeuksia. Mainitussa jaksossa on myös viittauksia sellaisiin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin, joissa on otettu kantaa julkisuusperiaatteen asianmukaiseen huomioon ottamiseen lakeja laadittaessa.

Julkisuusperiaate merkitsee oikeutta saada tietoja viranomaisten toiminnasta. Julkisuusperiaatteen mukaisesti jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Tätä oikeutta voidaan perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan rajoittaa vain välttämättömistä syistä ja vain lailla. Julkisuusperiaatteen mukaista tiedonsaantioikeutta toteutetaan yleislailla, viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetulla lailla 1 (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki).

Julkisuusperiaate ilmenee myös oikeutena seurata eduskunnan, kunnanvaltuuston, tuomioistuimen ja kirkollisten toimielinten istuntoja (käsittelyn julkisuus). Käsittelyn julkisuudesta sekä oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta säädetään erityislaeissa.

Julkisuusperiaatteen mukaisen tiedonsaantioikeuden perusoikeusluonteesta johtuu, että harkittaessa erityissäännösten laatimista viranomaistoiminnan julkisuudesta on otettava huomioon perusoikeuksien yleiset rajoitusperusteet sekä perustuslakivaliokunnan käytäntö.

12.4.2 Julkisuuslaki yleislakina

Julkisuuslaki on yleislaki, jossa jo säännellyistä seikoista ei ole tarpeen eikä asianmukaista ottaa säännöksiä erityislakeihin. Julkisuuslailla yleislakina on kuitenkin voitu ratkaista salassa pidettävien tietojen luovuttamiseen sekä tietojen luovuttamiseen viranomaisen pitämästä henkilörekisteristä liittyvät oikeusongelmat vain osittain, mikä vaikuttaa erityissäännösten tarpeeseen jäljempää tarkemmin ilmenevällä tavalla.

12.4.3 Julkisuuslain soveltamisala

Julkisuuslaki koskee viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määräytymistä, toisin sanoen asiakirjan julkisuutta pääperiaatteena (1 §:n 1 momentti ja 9 §:n 1 momentti), salassapitovelvollisuutta (22 ja 24 §) ja asiakirjan julkiseksi tulemista (6 ja 7 §).

Julkisuuslaissa on säännökset virkamiesten, viranhaltijoiden ja muiden viranomaisissa toimivien vaitiolovelvollisuudesta (23 §), asiakirjan antamisesta ja siihen kuuluvasta menettelystä (4 luku), yleisistä perusteista luovutettaessa salassa pidettävä asiakirja (26–30 §) 2 sekä viranomaisen velvollisuudesta hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseen, tietoturvallisuuteen ja viestintään (5 luku).

12.4.4 Viittaaminen julkisuuslakiin

Lähtökohtaisesti uusi sääntely laaditaan julkisuuslain mukaiseksi, eikä julkisuuslakiin yleislakina näin tarvitse viitata. Jos sääntelyn halutaan koskevan esimerkiksi vain julkisuuslain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen viranomaisten toimintaa, yleistä viittausta julkisuuslakiin ei yleensä tarvita. Viittaus saattaa kuitenkin olla tarpeen, jos laissa säädetään julkisuuslaissa jo säädetyistä asioita, kuten salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta.

Tässä laissa säädetään rangaistusten täytäntöönpanotehtävien sekä muiden Rikosseuraamuslaitokselle kuuluvien tehtävien suorittamiseksi tarpeellisten henkilörekisterien pitämisestä ja muusta henkilötietojen käsittelystä. Jollei tässä laissa toisin säädetä, henkilötietojen salassa pitämiseen ja luovuttamiseen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999) sekä muuhun henkilötietojen käsittelyyn henkilötietolakia (523/1999).

Jos kysymys on julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetusta lain nojalla julkista tehtävää hoitavasta yksityisestä orgaanista, on aihetta harkita viittaussäännöstä etenkin, jos voi aiheutua epäselvyyttä siitä, mihin asiakirjoihin lakia sovelletaan eli mitkä asiakirjat katsotaan syntyneiksi julkista valtaa käytettäessä.

Edellä 20 §:n 1 momentissa tarkoitetun jakoehdotuksen valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon kuuluvia tehtäviä ja asiakirjoja koskevaan vaitiolovelvollisuuteen ja julkisuuteen rahapeliyhteisössä sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999).

Jos osaa aineistosta koskee myös muu kuin julkisuuslain salassapitosäännös, käytännön soveltamistilanteiden helpottamiseksi voidaan harkita sääntelymallia, jossa julkisuuslain salassapitosäännösten soveltamisala laajennetaan koskemaan kaikkia asiakirjoja.

Vakuutuslaitoksen tässä laissa säädettyjä tehtäviä hoitaessaan saamien ja laatimien asiakirjojen ja niihin sisältyvien tietojen salassa pitämiseen sekä tässä laissa säädettyjen tehtävien hoidossa saatuja tietoja koskevaan vaitiolovelvollisuuteen ja hyväksikäyttökieltoon sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 22–24 ja 35 §:ää myös silloin, kun kysymys ei ole mainitun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun julkisen vallan käyttöön kuuluvaa tehtävää varten laaditusta tai saadusta asiakirjasta ja tiedosta. Tietojen luovuttamiseen sovelletaan tällöin mainitun lain 7 lukua.

Jos kysymys on sellaisesta julkisesta hallintotehtävästä 3, jota julkisuuslaki ei 4 §:n 2 momenttinsa mukaan koske, on tutkittava, mihin aineistoon julkisuussääntely tulisi julkisuusperiaatteen tarkoitus huomioon ottaen ulottaa, sekä otettava tarpeelliset julkisuuslain soveltamista koskevat säännökset erityislakiin.

Tapaturma-asiain korvauslautakunnan tämän lain toimeenpanoon liittyvien asiakirjojen salassapitoon ja oikeuteen saada tieto asiakirjasta sovelletaan 64 h §:ää ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 3 lukua.

12.4.5 Salassapitovelvollisuus ja muut tiedonsaantioikeuden rajoitukset

Salassapitovelvollisuudesta ja muista tiedonsaantia koskevista rajoituksista, esimerkiksi henkilörekisterin tietojen luovuttamisesta vain tiettyyn tarkoitukseen, on säädettävä lailla. Eduskunnan julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä hyväksymän lausuman mukaan salassapitoa koskevien erityissäännösten ottamista muuhun kuin julkisuuslakiin on vältettävä (EV 303/1998 vpHE 30/1998 vp). Uudet salassapitotarpeet hoidetaan tämän mukaisesti pääsäännön mukaan muuttamalla julkisuuslakia.

Arvioitaessa julkisuuslain muuttamisen tarpeellisuutta on aiheellista ottaa yhteyttä oikeusministeriöön.

Ehdotettavien tiedonsaantioikeuden rajoittamista koskevien säännösten on läpäistävä perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettu välttämättömyysarviointi sekä oltava perusoikeuksien yleisten rajoitusperusteiden mukaisia. Myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on otettava huomioon.

 

12.4.6 Salassa pidettävien tietojen luovuttaminen

Salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta on säädettävä lailla. Asianosaisen tiedonsaantioikeus sekä oikeus saada tieto itseään koskevista asiakirjoista ulottuu julkisuuslain mukaan myös salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluviin tietoihin tietyin rajoituksin (11 ja 12 §). Julkisuuslain 7 luvussa on säännökset niistä yleisistä tilanteista (muun muassa kanteluasiat sekä tietojen luovuttaminen tieteellistä tutkimusta ja tilastointia varten), joissa voidaan poiketa salassa pidettävien tietojen luovuttamisen kiellosta. Viranomaisen ratkaisutoiminnassaan tarvitsemien, toisen viranomaisen hallussa olevien salassa pidettävien tietojen saamisesta on säännönmukaisesti otettava säännökset erityislakiin.

Oikeutta saada salassa pidettäviä tietoja sekä oikeutta tai velvollisuutta luovuttaa salassa pidettävä tieto koskeva erityissäännös on muotoiltava siten, että siitä nimenomaisesti ilmenee sen salassapitovelvollisuuden murtava vaikutus. Useimmiten kysymys on säännöksistä, jotka mahdollistavat salassa pidettävien tietojen luovuttamisen julkisuuslaissa jo säänneltyjen tilanteiden lisäksi.

Työvoimaviranomaisella on sen estämättä, mitä tietojen salassa pitämisestä säädetään, oikeus saada 1 momentissa tarkoitettua rekisteriä varten tarpeellisia tietoja rekisteröidyn lisäksi myös väestö- ja eläketurvarekistereistä sekä lääkintä- ja terveydenhuollossa työskentelevien henkilöiden tietoja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston rekistereistä. Lisäksi työvoimaviranomaisella on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada muilta viranomaisilta työvelvollisuuden tarkoituksenmukaisen toteuttamisen kannalta tarpeellisia tietoja yritysten ja muiden yhteisöjen merkityksestä maanpuolustukselle ja maan talouselämän jatkuvuuden turvaamiselle.

 

Perustuslakivaliokunta on viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta ”tarpeellisiin tietoihin”, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus ”tietojen välttämättömyydestä” jonkin tarkoituksen kannalta. 4

Salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevat säännökset voidaan sijoittaa joko tietoa luovuttavaa viranomaista tai tämän toimintaa koskevaan lakiin taikka tietoja saavaa viranomaista tai tämän toimintaa koskevaan lakiin. Molempiin niitä ei saa kirjoittaa.

12.4.7 Henkilötietojen luovuttaminen viranomaisen ylläpitämästä henkilörekisteristä

Mahdollisuudesta luovuttaa tietoja viranomaisen ylläpitämästä henkilörekisteristä on tarpeen laatia erityissäännös, jos tietoja asetetaan saataville yleisen tietoverkon kautta taikka jos tietoja on tarkoitus luovuttaa ilman etukäteistä ja luovutuskohtaista käyttötarkoituksen selvittämistä.

Valtiontalouden tarkastusvirasto ylläpitää puoluerahoituksen ilmoitusrekisteriä, johon talletetaan 8 c §:ssä tarkoitettuihin ilmoituksiin, 9 a §:n 2 momentissa ja 9 b §:ssä tarkoitettuihin erittelyihin sekä 9 d §:n 1 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin sisältyvät tiedot. Sen estämättä, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 16 §:n 3 momentissa säädetään, jokaisella on oikeus saada rekisteristä jäljennöksiä sekä tietoja yleisen tietoverkon kautta.

12.4.8 Hyvä tiedonhallintatapa, tietoturvallisuus ja viranomaisen viestintä

Julkisuuslakiin on otettu yleiset säännökset viranomaisen velvollisuudesta hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseen. Hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu myös tietoturvallisuudesta huolehtiminen. Lain nojalla on annettu valtioneuvoston asetus tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (681/2010). Tietoturvallisuutta koskevien erityissäännösten ottamiseen valtionhallinnon viranomaista koskevaan lakiin on syytä suhtautua pidättyvästi. Sama koskee viranomaisen viestintää koskevia yleisluonteisia säännöksiä.

12.4.9 Erityissäännösten valmistelusta ja muotoilusta

Viranomaisten asiakirjojen julkisuutta koskevia erityissäännöksiä valmisteltaessa on tarpeen tehdä selväksi, onko kysymys julkisuuslain vastaavaa säännöstä täydentävästä vai sen syrjäyttävästä säännöksestä. Erityissäännös on sen vuoksi muotoiltava siten, että siitä ilmenee, miltä osin sillä syrjäytetään julkisuuslain vastaava säännös tai täydennetään sitä. Erityissäännöksen muotoilu edellyttää säännönmukaisesti viittausta julkisuuslakiin tai sen tiettyyn säännökseen.

Seuraavassa on kaksi esimerkkiä erityissäännösten muotoilusta:

Julkisuuslaista poikkeaminen

Valvontalautakunnan ja valvontayksikön asiakirjojen ja toiminnan julkisuuteen valvonta- ja palkkioriita-asioissa sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään, jollei asianajajan salassapitovelvollisuudesta muuta johdu. Asiakirja ei kuitenkaan tule julkiseksi, ennen kuin valvontalautakunnan ratkaisu on annettu tai kun se on asiaan osallisen saatavissa.

Julkisuuslain täydentäminen

Sen lisäksi, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/ 1999) säädetään, Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on oikeus luovuttaa tässä laissa säädettyjen tehtävien hoitamisen yhteydessä saamansa tai laatimansa mainitun lain 24 §:ssä tarkoitettu salassa pidettävä asiakirja Viestintävirastolle, jos se on Viestintäviraston tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä.

Alaviitteet:

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje