Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

13.2 Lain ja asetuksen ala

13.2.1 Lain ala

perustuslain 3 §
Valtiollisten tehtävien jako ja parlamentarismi

Lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta.

Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta.

Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.

perustuslain 80 §
Asetuksen antaminen ja lainsäädäntövallan siirtäminen

Tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Yleiset säännökset asetusten ja muiden oikeussääntöjen julkaisemisesta ja voimaantulosta annetaan lailla.

Lakiviittaukset

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan.

Perustuslaissa on noin 70 lakiviittausta, joiden mukaan niissä mainituista asioista on säädettävä lailla. 1 Esimerkkeinä voidaan mainita perustuslain 81 §:n 1 momentti, jonka mukaan valtion verosta säädetään lailla, sekä 119 §:n 2 momentti, jonka mukaan valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään lailla. Sääntelyvarausten ja lakiviittausten merkitystä käsitellään tarkemmin jaksossa 4.1.11.

Lainsäädäntövaltaa ei voida lakiviittausten kattamissa asioissa siirtää asetuksen antajalle (delegointikielto). Perustuslain mukaan lain alaan kuuluvista asioista täytyy olla ainakin perussäännökset lain tasolla. Lakiin voidaan kylläkin ottaa asetuksenantovaltuus, jonka nojalla asetuksella voidaan antaa asiasta tarkempia säännöksiä.

Yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteet

Myös yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on perustuslain 80 §:n mukaan säädettävä lailla, eikä eduskunta voi niiltäkään osin siirtää lainsäädäntövaltaansa. Lailla on myös säädettävä perusoikeuksiin kohdistuvista rajoituksista sekä kaikista perusoikeuksien toteutumisen ja käytön kannalta keskeisistä asioista. Näitäkin asioita koskeviin lakeihin voidaan ottaa asetuksenantovaltuuksia, jos asioihin liittyy sääntelyä, joka perustuslain mukaan voidaan antaa asetuksen tasolla.

13.2.2 Asetuksen ala

Kuten edellä on todettu, asetuksen antaminen on mahdollista perustuslaissa säädetyn valtuuden nojalla.

Nykyisessä perustuslaissa on neljä ”suoraa” asetuksenantovaltuussäännöstä. Niiden nojalla annettavien asetusten johtolauseessa ei viitata perustuslaissa olevaan valtuutussäännökseen.

  • Lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella säädetään perustuslain 68 §:n 3 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta.
  • Perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.
  • Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla, mutta muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan asetuksella.
  • Valtioneuvoston asetuksella voidaan valtionhallinnon yksiköistä perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla momentista ilmenevin edellytyksin säätää asetuksella.

Lisäksi asetuksia voidaan perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan antaa muussa laissa (kuin perustuslaissa) olevan asetuksenantovaltuuden nojalla.

Lain ala määrittää ja rajoittaa asetuksen alaa eli sitä, mistä asioista voidaan säätää asetuksella. Asetuksen antaminen edellyttää, että tarvittavat perussäännökset ovat laissa sekä että laissa on asianmukainen valtuutussäännös. Perustuslain mukaan lain alaan kuuluvista asioista voidaan asetuksella antaa ainoastaan tarkempia säännöksiä. Asetuksella voidaan antaa säännöksiä myös muista asioista, jos asetuksenannolle on perustuslaissa tai muussa laissa säädetty valtuutus.

Valtuutussäännöksen tulee täyttää perustuslain 80 §:ssä säädetyt vaatimukset. Asetusta ei voida antaa sellaisen ennen perustuslain säätämistä annetun valtuutuksen nojalla, joka ei täytä nykyisen perustuslain vaatimuksia. Vanhaa asetusta ei liioin voida muuttaa, jos valtuutus ei täytä nykyisen perustuslain vaatimuksia.

Asetuksella ei voida siirtää asetuksenantovaltaa toiselle asetuksenantajalle ilman laissa säädettyä valtuutusta (subdelegointikielto). Täysin samasta asiasta ei myöskään saa säätää laissa rinnakkaisia asetuksenantovaltuuksia, esimerkiksi valtioneuvostolle ja ministeriölle.

Asetuksella ei voida rajoituksettomasti poiketa lain säännöksistä tai antaa ”täydentäviä” säännöksiä, jotka asiallisesti merkitsisivät lain sisällön muuttamista. 2 Lakiin sisältyvän euromäärän muuttamista asetuksella on arvioitu lausunnossa PeVL 62/2002 vp.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt lain ja asetuksen välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta lähtökohtaisesti ongelmallisena mahdollisuutta valtuuksien nojalla poiketa valtioneuvoston asetuksella lain säännöksistä. Lausunnossaan PeVL 14/2006 vp 3 perustuslakivaliokunta katsoi, että ehdotetun lain valtuussäännöksissä kuitenkin oli sellaisia asetuksenantovallan käyttämistä rajaavia ja ohjaavia mainintoja poikkeussäännösten antamisen tarkoituksesta, joita perustuslakivaliokunnan käytännössä oli tällaisen valtuussääntelyn yhteydessä pidetty välttämättöminä 4. Lisäksi valtuuksiin sisältyi asetuksella annettavan sääntelyn soveltamista rajaava säännös, jonka mukaan valintaperusteista poikkeaminen ei saanut olennaisesti haitata lain mukaisesti etusijalle asetettavien hakijoiden asunnonsaantia. Valtuudet eivät vaikuttaneet lakiehdotusten käsittelyjärjestykseen. Asukasvalinnassa noudatettavien pää- ja poikkeussääntöjen perusteet oli valiokunnan mielestä kuitenkin asianmukaisempaa sisällyttää ehdotettua selvemmin itse lakiin siten, että asetuksenantovaltuudet oli mahdollista muotoilla tavanomaiseen tapaan tarkoittamaan lakia tarkempien eikä niistä poikkeavien säännösten antamista. Lakiehdotusten tällaista selventämistä puolsi sekin, että sääntely kohdistui myös perustuslain 121 §:n itsehallintosäännöksin suojattuihin kuntiin. 5

Käsitellessään hallituksen esitystä laiksi ympäristönsuojelulain 18 ja 103 §:n muuttamisesta 6 perustuslakivaliokunta arvioi hajajätevesiasetuksen sisältämää sääntelyä. Se piti ilmeisenä, että asetuksessa oli sellaista yksilön velvollisuuksien kannalta olennaista normiainesta, joka perustuslain 80 §:n vuoksi kuuluisi lain tasolle. Mainitussa pykälässä edellytetään, että kaikki yksilön oikeusasemaan vaikuttavat keskeiset säännökset annetaan lailla. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista 7. Tuolloin voimassa olleeseen niin sanottuun hajajätevesiasetukseen 8 ei valiokunnan näkemyksen mukaan selvästikään sisältynyt yksinomaan tämän kaltaista sääntelyä. Esimerkinomaisesti valiokunta mainitsi tässä vain asetuksen 4 §:n, jossa säädettiin jätevesien yleisistä käsittelyvaatimuksista tarkat prosenttirajat mainiten. Tällainen yksilön olennaisia velvollisuuksia koskeva sääntely ─ samoin kuin siihen kohdistuvat poikkeukset ─ kuului valiokunnan mielestä asiasisältönsä puolesta lakiin. Muodolliselta kannalta valiokunnan näkemyksen mukaan oli lisäksi epävarmaa, olivatko ympäristönsuojelulain 11 ja 18 §:ään sisältyvät suhteellisen yleisesti muotoillut valtuussäännökset alun alkaenkaan edes riittäneet tällaisten rajojen ottamiseen asetukseen. 9 Valiokunta pitikin välttämättömänä, että vielä arvioitiin, miltä osin hajavesiasetus sisälsi sellaista normiainesta, joka perustuslain 80 § huomioon ottaen olisi kuulunut lain tasolle, sekä edellytti, että asiaintila saatetaan perustuslain mukaiselle kannalle. Tämän johdosta ympäristönsuojelulakiin lisättiin eduskuntakäsittelyn aikana uusi luku, johon asetuksesta nostettiin lain tasolle jätevesien yleisten käsittelyvaatimusten määräytymisen perusteet 10.

Käsitellessään myöhemmin ehdotusta kokonaan uudeksi ympäristönsuojelulaiksi 11, jonka yhteen lukuun sisältyi samansisältöinen sääntely kuin vuonna 2011 hyväksytyssä muutoslaissa, perustuslakivaliokunta arvioi keskeisimpien ja avoimimpien asetuksenantovaltuuksien sisältyvän asianomaiseen lukuun, ja muualla lakiehdotuksessa olevan vastaavankaltaisia asetuksenantovaltuuksia. Käytännössä merkittävä osa velvoitteista tulisi perustumaan asetuksentasoiseen sääntelyyn ilman, että velvoitteet olisivat ennakoitavissa ympäristönsuojelulain perusteella. Tämä oli valiokunnan mielestä ympäristösääntelyn yhteydessä sinänsä ymmärrettävää, ja siltä osin kuin kysymys oli esimerkiksi Eurooan unioinin yksityiskohtaisen ympäristölainsäädännön täytäntöönpanemiseksi tarkoitetusta sääntelystä, voitiin normaalia väljempää delegointisääntelyä pitää perusteltuna. Tällaista sääntelytapaa voitiin valiokunnan mukaan puoltaa myös silloin, kun kysymys on laissa mainitulla tietyllä alalla toimivista elinkeinonharjoittajista ja heihin kohdistuvista yksityiskohtaisista velvoitteista. Koska asetuksentasoiseen sääntelyyn ei kuitenkaan saa sisältyä normiainesta, jossa on kysymys yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista, omaksuttu sääntelytapa voi valiokunnan mukaan aiheuttaa edellä mainittuun hajajätevesiasetusta koskeneeseen tilanteeseen rinnastuvia sääntelytason valintaan liittyviä ongelmia. Tällaisten tilanteiden todennäköisyyttä on vaikea ennalta arvioida. Käytännön tasolla kysymys on pitkälti siitä, minkä sisältöisiä asetuksia valtuuksien nojalla on tarkoitus antaa. Valiokunta katsoi, että valtioneuvoston oli sen vuoksi jatkossa kussakin tapauksessa ympäristönsuojelulain valtuuksien nojalla asetuksia antaessaan syytä tarkoin selvittää, voidaanko asioista säätää perustuslain vaatimukset täyttävällä tavalla asetuksessa vai edellyttääkö asiasta säätäminen uusia lain tasoisia perussäännöksiä, joita voidaan tarvittaessa täydentää valtuutuksella antaa tarkempia säännöksiä asetuksella. 12

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti lausunnoissaan todennut, että perustuslain 80 §:n 1 momentti rajoittaa suoraan valtuussäännösten tulkintaa ja valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä 13. Asetuksella ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä asioista, joista tulee säätää lain tasolla. Asetuksenannossa on aina otettava huomioon laissa säädetyn valtuuden lisäksi myös perustuslain 80 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset, jotka voivat käytännössä rajoittaa valtuutussäännöksen tulkintaa.

Alaviitteet:

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje