Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

4.1 Perusoikeuksien sääntely

4.1.1 Valtiosäännön arvoperusta

Suomen valtiosäännössä turvataan ihmisarvon loukkaamattomuus ja yksilön vapaus ja oikeudet sekä edistetään oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Valtiosäännön arvoperustasta säädetään perustuslain 1 §:n 2 momentissa. Ihmisarvon loukkaamattomuuden vaatimuksella on ilmaistu perustavanlaatuisten oikeuksien yleisinhimillinen perusta ja viitattu kaikkien ihmisyksilöiden periaatteelliseen yhdenvertaisuuteen. Maininnalla yksilön oikeuksien ja vapauden turvaamisesta korostetaan perusoikeuksien keskeistä asemaa Suomen valtiosäännössä ja viitataan yksilön itsemääräämisoikeuden perustavanlaatuiseen lähtökohtaan monien muiden oikeuksien käytön perustana. Jokainen yksilö on lähtökohtaisesti vapaa määräämään itsestään ja toimistaan. Oikeudenmukaisuuden vaatimuksella viitataan yhdenvertaisuuteen sekä taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin. 1

4.1.2 Perusoikeudet

Perusoikeuksilla tarkoitetaan perustuslaissa säädettyjä yksilölle kuuluvia oikeuksia. Perusoikeuksille on siten ominaista niiden perustuslaintasoisuudesta johtuva erityinen pysyvyys ja oikeudellinen luonne. Perusoikeuksia pidetään yleensä myös perustavanlaatuisina, yksilölle erityisen tärkeinä oikeuksina. Ne ovat lisäksi yleisiä, periaatteessa kaikille yhdenvertaisesti kuuluvia. 2

4.1.3 Ihmisoikeudet

Ihmisoikeuksilla tarkoitetaan yleensä kansainvälisissä ihmisoikeusasiakirjoissa turvattuja yksilön (perustavanlaatuisia) oikeuksia. Suomea sitovia kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia ovat esimerkiksi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18/1990), kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 8/1976), uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 80/2002) sekä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 6/1976). Suomen perusoikeusjärjestelmä on sisällöltään läheisessä yhteydessä kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattuihin oikeuksiin.

4.1.4 Euroopan unionin tunnustamat perusoikeudet

Perusoikeudet ovat osa Euroopan unionin oikeutta. Euroopan unionilla on oikeudellisesti sitova perusoikeuskirja, jossa esitetyt oikeudet, vapaudet ja periaatteet unioni tunnustaa. 3 Unionin perusoikeudet velvoittavat sen toimielimiä, elimiä ja laitoksia sekä jäsenvaltioita niiden soveltaessa Euroopan unionin oikeutta. Perusoikeuskirjan määräykset otetaan huomioon perussopimusten soveltamisalalla, ja ne vaikuttavat Euroopan unionin oikeuden sisältöön unionin toimintaa ohjaavina tai rajoittavina periaatteina. Euroopan unionin perusoikeuksilla voi olla Euroopan unionin oikeuden kautta välillisesti vaikutusta myös kansalliseen oikeuteen, vaikka lähtökohtaisesti kansallista oikeutta sovellettaessa jäsenvaltiota velvoittavat sen omat perusoikeudet ja kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet. Euroopan unionin perusoikeudet vastaavat sisällöllisesti Euroopan ihmisoikeussopimukseen sisältyviä oikeuksia ja niiden tulkintaa koskevaa oikeuskäytäntöä sekä jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen sisältyviä perusoikeuksia.

Euroopan unionin perusoikeuskirjassa määritellään perusoikeuksiksi myös joitakin sellaisia oikeuksia, joista sisältyy määräyksiä perussopimuksiin, kuten unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeudet.

Euroopan unionin perusoikeudet on otettava huomioon esimerkiksi valmisteltaessa kansallista lainsäädäntöä direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Direktiivin johdanto-osassa saatetaan myös nimenomaisesti todeta, että direktiivin säännösten tulkinnassa on kunnioitettava Euroopan unionin perusoikeuksia. Samoin Euroopan unionin perusoikeudet on otettava huomioon, jos valmisteltavalla lainsäädännöllä on muuten kytkentä Euroopan unionin oikeuteen. Paitsi perussopimuksen määräyksen myös Euroopan unionin oikeuteen sisältyvän säännöksen saamaan sisältöön voi näin ollen vaikuttaa jokin perusoikeus.

4.1.5 Perusoikeuden subjekti

Perusoikeudet suojaavat pääsäännön mukaan jokaista Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevaa ihmisyksilöä. Perusoikeussäännöksissä perusoikeuden subjektina eli haltijana mainitaan yleensä jokainen. Jokaisella tarkoitetaan luonnollista henkilöä. Lähtökohtana on, että perusoikeudet suojaavat yksilöä riippumatta esimerkiksi tämän iästä, sukupuolesta tai kansalaisuudesta. Oikeushenkilöitä perusoikeudet suojaavat välillisesti, sillä oikeushenkilön asemaan puuttuminen saattaa merkitä kajoamista oikeushenkilön taustalla olevan yksilön oikeuksiin. 4

Perusoikeudet kuuluvat ihmiselle hänen elinaikanaan. Ihminen tulee perusoikeuksien haltijaksi täysimääräisesti syntymänsä hetkellä ja on perusoikeuksien suojan piirissä kuolemaansa saakka. Oikeusjärjestys antaa kuitenkin eri tavoin suojaa myös ennen syntymää. Osittain tämä toteutuu äidin perusoikeusturvan välityksellä. Lisäksi valtiosäännön perusarvoihin on kirjattu ihmisarvon loukkaamattomuuden turvaaminen. Siten esimerkiksi sikiöön ja alkioon kohdistuvat, ihmisarvoa loukkaavat lääketieteelliset ja tieteelliset kokeilut ovat perustuslain vastaisia. 5

Vainaja ei ole perusoikeuksien subjekti. Perustuslain 1 §:n 2 momentin säännös ihmisarvon loukkaamattomuudesta ulottaa kuitenkin vaikutuksensa laajemmalle kuin elossa olevien ihmisyksilöiden kohteluun, ja sillä rajoitetaan vainajaan kohdistettavissa olevia julkisen vallan toimenpiteitä. 6

Perusoikeudet kuuluvat myös lapsille. Vain vaali- ja äänioikeudet on sidottu täysi-ikäisyyden saavuttamiseen. Perustuslaissa on toisaalta erityissäännöksiä lasten perusoikeuksista. Lapsia on perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Lasten erityinen suojan tarve on otettu huomioon myös perustuslain 12 §:n 1 momentissa. Sen mukaan lailla voidaan kuvaohjelmille säätää lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia. 7

Lasten ja muiden vajaavaltaisten perusoikeuksien toteutumisen kannalta on keskeistä, kuka käyttää perusoikeutta koskevaa puhevaltaa. 8 Perustuslakivaliokunnan käytännössä on tältä pohjalta katsottu, että lainsäädäntöön voi sisältyä perusoikeuksien osalta erilaisia järjestysluonteisia, vajaavaltaista koskevia sääntelyitä. Perusoikeuksien rajoitukset on kuitenkin voitava perustella perusoikeussuojan kannalta hyväksyttävällä tavalla. 9 Lapsen tulee, kuten perustuslain 6 §:n 3 momentissa säädetään, saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Tämä perustuslain säännös tulee ottaa asianmukaisesti huomioon säänneltäessä lapsen oikeutta tulla kuulluksi häntä koskevissa asioissa. 10

4.1.6 Erityinen vallanalaisuussuhde ja laitosvalta

Perusoikeuskäytännössä on sanouduttu selkeästi irti sellaisesta käsityksestä, että jonkin ihmisryhmän perusoikeuksia voitaisiin rajoittaa pelkästään erityisen vallanalaisuussuhteen tai laitosvallan perusteella. Tällaisina ryhminä on aiemmin saatettu pitää esimerkiksi vankeja ja muita laitoksissa olevia sekä virkamiehiä. Nykyisin perusoikeuksien rajoitukset voidaan näiltäkin osin toteuttaa vain perusoikeuksien yleisten ja perusoikeuskohtaisten erityisten rajoitusedellytysten täyttyessä. 11

4.1.7 Sotilaat

Sotilaita ei heitäkään ole jätetty perusoikeussuojan ulkopuolelle. Perustuslain 127 §:n 1 momentissa säädetty maanpuolustusvelvollisuus muodostaa sinänsä hyväksyttävän perusteen rajoittaa asevelvollisten perusoikeuksia. Asevelvollisten ja muiden sotilashenkilöiden perusoikeuksiin kohdistuvia rajoituksia on kuitenkin pääsäännön mukaan arvioitava perusoikeuksien yleisten ja tarvittaessa kunkin perusoikeuden erityisten rajoitusedellytysten kannalta. Rajoitusten hyväksyttävyyden lisäksi on kiinnitettävä huomiota rajoitusten tarkkarajaisuuteen ja oikeasuhtaisuuteen sekä – samaan tapaan kuin laitoksissa olevien perusoikeuksia rajoitettaessa – oikeusturvaan. 12

4.1.8 Perusoikeudet velvoittavat ensi sijassa julkista valtaa

Perusoikeudet sitovat ja velvoittavat ensi sijassa julkista valtaa. Perusoikeussääntelyn lähtökohtana on perinteisesti ollut yksilön vapauspiirin suojaaminen valtiovallan taholta tulevilta puuttumisilta. Kaikki julkinen toiminta ei kuitenkaan ole palautettavissa valtion toiminnaksi. Myös kunnan, kuntayhtymän, evankelis-luterilaisen kirkon, Ahvenanmaan maakunnan ja jonkin julkisoikeudellisen laitoksen toiminta samoin kuin viranomaistoimintaan rinnastettava yksityisen oikeussubjektin toiminta on perusoikeuksien kannalta julkista toimintaa. 13

Yksityisten keskinäisiin suhteisiin perusoikeudet vaikuttavat yleensä tavallisen lainsäädännön välityksellä. 14

4.1.9 Perusoikeudet lainsäätäjän toiminnassa

Perusoikeudet vaikuttavat lainsäätäjän toimintaan monella tavalla. Niillä rajoitetaan eduskunnan toimivaltaa lainsäätäjänä, mutta niistä voidaan johtaa myös lainsäätäjään kohdistuvia aktiivisia toimintavelvoitteita. Perusoikeussäännöksellä saatetaan yleisesti ohjata ja suunnata lainsäädäntötoimintaa tai se saattaa sisältää nimenomaisen toimeksiannon tietyn lainsäädännön aikaansaamiseksi. 15

4.1.10 Ehdottomat kiellot

Perusoikeudet eivät yleensä ole siten ehdottomia, etteikö niitä voitaisi millään edellytyksillä tai missään laajuudessa rajoittaa tai niiden käyttöä säännellä. Jotkut perusoikeussäännökset on kuitenkin muotoiltu täsmällisiksi ja ehdottomiksi kielloiksi. Tällaisetkin perusoikeussäännökset sitovat myös lainsäätäjää. Siksi niistä ei voida tavallisella lailla poiketa. Tällaisia ehdottomia kieltoja ovat:

Syrjintäkielto (6 §:n 2 momentti)

Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Kuolemanrangaistuksen, kidutuksen ja ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kielto (7 §:n 2 momentti)

Ketään ei saa tuomita kuolemaan, kiduttaa eikä muutoinkaan kohdella ihmisarvoa loukkaavasti.

Kielto puuttua mielivaltaisesti kenenkään henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja mielivaltaisen vapaudenriiston kielto (7 §:n 3 momentti)

Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta.

Taannehtivan rikoslain kielto (8 §)

Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei liioin saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä laissa säädetään.

Kielto estää Suomen kansalaista saapumasta maahan ja kielto karkottaa maasta (9 §:n 2 momentti)

Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Lailla voidaan kuitenkin säätää, että Suomen kansalainen voidaan rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi luovuttaa tai siirtää maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.

Ulkomaalaisen luovuttamisen rajoitus (9 §:n 4 momentti)

Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Lakiin perustumattoman työstä erottamisen kielto (18 §:n 3 momentti)

Ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä.

4.1.11 Sääntelyvaraukset ja muut lakiviittaukset

Perusoikeus on voitu sitä koskevaan säännökseen otetulla niin sanotulla sääntelyvarauksella kytkeä tavallisella lailla toteutettavaan sääntelyyn. Tällaisella lausekkeella viitataan siihen, että oikeuden täsmällinen sisältö määräytyy vasta perusoikeussäännöksen ja tavallisen lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden pohjalta.

Sääntelyvaraukset jättävät lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä, ja tämä liikkumavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta turvattujen perusoikeuksien kohdalla. Perustuslaki ilmaisee kuitenkin tällöinkin pääsäännön, jota ei voida sääntelyvarauksen nojalla perustaltaan heikentää. Toisaalta sääntelyvaraus merkitsee lainsäätäjään kohdistuvaa velvollisuutta antaa perusoikeutta täsmentäviä säännöksiä.

Sääntelyvaraus voi olla perusoikeussäännöksessä muotoa sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Viittauksella tarkemmin säätämiseen on erikseen korostettu lainsäätäjän rajoitettua, perustuslaissa ilmaistuun pääsääntöön sidottua liikkuma-alaa. 16

Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. (5 §:n 1 momentti)

Sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä, erityisesti palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. (6 §:n 4 momentti)

Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. (12 §:n 1 momentti)

Tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. (12 §:n 3 momentti)

Jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään. (14 §:n 2 momentti)

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. (16 §:n 2 momentti)

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. (19 §:n 3 momentti)

Perusoikeussäännös voi sisältää myös lakiviittauksen, jonka mukaan säännöksessä tarkoitetusta oikeudesta säädetään (tarkemmin) lailla. Tällainen viittaus edellyttää lainsäädäntöä kyseisestä oikeudesta, mutta jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Perustuslaki sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa tällaisessa tapauksessa vähemmän kuin sääntelyvaraus, jossa itse pääsääntö on säädetty perustuslailla. 17

Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. (9 §:n 4 momentti)

Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. (10 §:n 1 momentti)

Jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään. Oikeudesta muutoin osallistua kuntien hallintoon säädetään lailla. (14 §:n 2 momentti)

Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla. (17 §:n 2 momentti)

Oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla. (18 §:n 2 momentti)

4.1.12 Turvaamis- ja edistämisvelvollisuudet

Perustuslain 22 §:ssä säädetään julkisen vallan yleisestä velvollisuudesta perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseen. Perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää usein julkisen vallan aktiivisia toimenpiteitä esimerkiksi perusoikeuksien suojaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomiseksi perusoikeuksien käyttämiselle. Turvaamiskeinoihin kuuluu myös perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön aikaansaaminen. 18

Turvaamisvelvollisuus koskee kaikkia perus- ja ihmisoikeuksia. Yleissäännöksen lisäksi perusoikeuksien turvaamisesta tai edistämisestä on täsmällisempiä erityissäännöksiä. Joissakin niistä velvoitetaan nimenomaan lainsäätäjä, jolloin on kysymys lainsäätäjään kohdistuvasta perustuslaillisesta toimeksiannosta eli lainsäätäjän positiivisesta toimintavelvoitteesta. 19

Sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä, erityisesti palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. (6 §:n 4 momentti)

Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla. (7 §:n 3 momentti)

Julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. (14 §:n 3 momentti)

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. (16 §:n 2 momentti)

Viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeudet turvataan lailla. (17 §:n 3 momentti)

Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta. (18 §:n 1 momentti)

Julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. (18 §:n 2 momentti)

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. (19 §:n 3 momentti)

Julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. (19 §:n 4 momentti)

Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. (20 §:n 2 momentti)

Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
(21 §:n 2 momentti)

4.1.13 Perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset

Perusoikeudet eivät yleensä ole ehdottomia, vaikka perusoikeussäännös olisi kirjoitettu oikeuden turvaavaan muotoon ja vaikka säännös ei sisältäisikään sääntelyvarausta tai muuta lakiviittausta. Tällöin kysymys perusoikeuden rajoittamisesta ratkaistaan perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaisesti.

Perustuslakivaliokunta on johtanut perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oikeuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina oikeuksina joitakin yleisiä perusoikeuksien rajoittamista koskevia vaatimuksia. 20 Näitä ovat vaatimukset:

  1. lailla säätämisestä
  2. lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta
  3. rajoituksen hyväksyttävyydestä
  4. rajoituksen suhteellisuudesta
  5. perusoikeuden ydinalueen koskemattomuudesta
  6. oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä ja
  7. ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta.

4.1.14 Lailla säätämisen vaatimus ja delegointikielto

Perusoikeusrajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin.

Vaatimus lailla säätämisestä sisältää kiellon delegoida perusoikeuksien rajoittamista (ja perusoikeuden käyttöä) koskevaa sääntelytoimivaltaa lakia alemmalle säädöstasolle. Lainsäädäntövallan siirtämistä käsitellään myös jaksossa 13.

Lailla säätämisen yleinen vaatimus on johdettavissa yhtäältä perusoikeussäännösten nimenomaisista sääntelyvarauksista ja muista lakiviittauksista sekä lain alaa koskevasta perustuslain 80 §:n säännöksestä. Lailla on sen mukaan säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista  21 sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Säännöksessä edellytetään, että kaikki yksilön oikeusasemaan vaikuttavat keskeiset säännökset annetaan lailla. Asetuksen antaja voidaan lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista. Valtuuttavan lain on tällöin täytettävä vaatimukset lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Lailla on säädettävä myös perustuslain mukaan muuten lain alaan kuuluvista asioista. Tällä viitataan muun muassa perusoikeussäännöksiin, mutta viittaus kattaa kaikki muutkin asiat, joista perustuslain jonkin säännöksen mukaan on säädettävä lailla. 22

4.1.15 Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus

Perusoikeusrajoituksen tulee olla laissa tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty. Rajoituksen olennaisen sisällön – kuten viranomaiselle lailla luotavan rajoittamistoimivallan käytön edellytysten ja laajuuden – tulee ilmetä laista.

Sääntelyn tarkkuuden ja täsmällisyyden kannalta on tärkeää, että laista ilmenee riittävän selkeästi, kuka on oikeutettu käyttämään rajoitusvaltuuksia, mitä valtuuksia käytettäessä saadaan tehdä ja miten silloin on meneteltävä. 23 Laissa olevan sääntelyn tulee kaiken kaikkiaan olla siinä määrin täsmällistä, että sääntelyllä annetaan riittävä ennustettavuus viranomaistoimista. 24

Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen noudattaminen edellyttää myös sitä, että laissa käytetyt ilmaisut ja sanonnat ovat täsmällisiä. 25

Perustuslain 8 §:ssä säädettyyn rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyy perustuslakivaliokunnan käytännössä sovellettu erityinen täsmällisyysvaatimus. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. 26 Perustuslain 8 §:stä kerrotaan tarkemmin jaksossa 4.2.3. Kriminalisoinneista sekä rangaistussäännösten kirjoittamisesta kerrotaan myös jaksossa 12.9.

4.1.16 Vaatimus rajoitusperusteen hyväksyttävyydestä

Perusteen, jolla perusoikeutta rajoitetaan, tulee olla perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta hyväksyttävä. Rajoitusperusteena voi siten olla esimerkiksi pyrkimys suojata jonkin muun kuin rajoituksen kohteena olevan perusoikeuden toteutumista tai saavuttaa jokin muu sellainen päämäärä, joka on perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta objektiivisin perustein arvioituna (normatiivisessa mielessä) hyväksyttävä. 27

Hyväksyttävyyden arvioinnissa merkitystä voi olla myös esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja muiden Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten vastaavaa oikeutta koskevilla määräyksillä ainakin siltä osin kuin niihin sisältyy tyhjentäviä luetteloita ihmisoikeuksien hyväksyttävistä rajoitusperusteista. Perusoikeussäännöksiä tulkitaan yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita.

Rajoitussääntelyn tulee olla paitsi hyväksyttävää myös painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa. 28 Perusoikeuksia ei siten pidä rajoittaa tarpeettomasti tai vain varmuuden vuoksi, vaikka käsillä olisikin sinänsä hyväksyttävä rajoitusperuste. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi katsonut, ettei tekoja pidä säätää rangaistaviksi pelkästään kriminalisoinnin symbolisen merkityksen vuoksi. 29

Joihinkin perusoikeussäännöksiin sisältyy erityisiä rajoituslausekkeita, joissa yhtäältä annetaan lainsäätäjälle valtuus rajoittaa perusoikeutta ja toisaalta asetetaan lainsäätäjän harkintavaltaa rajoittavia lisäkriteereitä esimerkiksi rajoitusperusteen hyväksyttävyydestä. Näitä rajoituslausekkeita kutsutaan kvalifioiduiksi lakivarauksiksi. Kvalifioiduista lakivarauksista kerrotaan enemmän jaksossa 4.1.22.

4.1.17 Suostumus rajoitusperusteena

Perusoikeusrajoituksen kohteena olevan henkilön suostumukseen perustuvaa sääntelytapaa on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty ongelmallisena. Valiokunta on korostanut suurta pidättyväisyyttä suostumuksen käyttöön perusoikeuksiin puuttumisen oikeutusperusteena. Pidättyväisyyden vaatimus korostuu valiokunnan mielestä vielä entisestään, jos perusoikeussäännökseen liittyy niin sanottu kvalifioitu lakivaraus. Valiokunnan mielestä suostumukseen perustuva sääntelytapa ei ole helposti sovitettavissa yhteen sen perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistettuun oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyvän vaatimuksen kanssa, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Toimivallasta puuttua yksilön perusoikeuksiin on aina säädettävä riittävän tarkkarajaisella ja soveltamisalaltaan täsmällisellä lailla. 30

Perustuslakivaliokunta on kuitenkin käytännössään katsonut perusoikeusrajoituksen kohteeksi joutuvan henkilön suostumuksella voivan sinänsä olla merkitystä valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa. Valiokunta on pitänyt tässä suhteessa oleellisena sitä, mitä voidaan pitää oikeudellisesti relevanttina suostumuksena tietyssä tilanteessa. Valiokunta on toisaalta pitänyt selvänä, että perusoikeussuoja ei voi oikeudellisena kysymyksenä menettää aina merkitystään pelkästään siksi, että laissa säädetään jonkin toimenpiteen vaativan kohdehenkilön suostumuksen. Perusoikeussuojaa ei voida millaisessa asiassa tahansa jättää riippumaan asianomaisen suostumuksesta. Valiokunta on edellyttänyt suostumuksenvaraisesti perusoikeussuojaan puuttuvalta lailta muun muassa tarkkuutta ja täsmällisyyttä, säännöksiä suostumuksen antamisen ja sen peruuttamisen tavasta samoin kuin suostumuksen aitouden ja vapaaseen tahtoon perustuvuuden varmistamista. Suostumuksen aitouteen, vapaaehtoisuuteen sekä nimenomaisuuteen on valiokunnan mielestä tullut kiinnittää erityistä huomiota, kun kysymys on oikeusturvasta rikosoikeudenkäynnissä. Lisäksi on varmistuttava siitä, että suostumuksen antaja tietää ja ymmärtää suostumuksen merkityksen. 31

4.1.18 Oikeasuhtaisuusvaatimus

Perusoikeusrajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. 32 Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään. 33

4.1.19 Ydinalueen koskemattomuuden vaatimus

Tavallisella lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta. Perusoikeuteen ei voida puuttua niin laajasti, että se mitätöisi perusoikeuden ydinsisällön.

Aina ei ole yksiselitteisesti määriteltävissä, mikä on perusoikeuden koskematon ydinsisältö. Kullakin perusoikeudella voidaan kuitenkin katsoa olevan sellainen ydinalue, jonka turvaamaa käyttäytymistä ei esimerkiksi saa säätää rangaistavaksi. 34 Esimerkiksi yleisen ja kattavan ennakkosensuurin luominen loukkaisi sananvapauden ydinsisältöä, ja sääntely pakkolunastuksesta ilman korvausta olisi omaisuudensuojan ydinsisällön vastaista. Ydinalueen koskemattomuuden vaatimuksella on kuitenkin käytännössä vain harvoin itsenäistä merkitystä, koska perusoikeuden ydinalueeseen puuttuvat rajoitukset olisivat yleensä jo suhteellisuusvaatimuksen ja todennäköisesti myös Suomea sitovien ihmisoikeusvelvoitteiden vastaisia.

4.1.20 Oikeusturvavaatimus

Perusoikeuksia rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä.

Oikeusturvavaatimus liittyy lähinnä perustuslain 21 §:n säännöksiin oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä ja hyvästä hallinnosta. Oikeusturvajärjestelyissä on yleensä kysymys yksilön oikeudesta saada asiansa käsitellyksi toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa ja oikeudesta hakea muutosta häntä koskeviin päätöksiin. Oikeusturvavaatimus ei siten muodostu esimerkiksi rikoslainsäädännön yhteydessä ongelmaksi, koska rikosoikeudenkäyttö on järjestetty perustuslain vaatimukset täyttäväksi. Muutoksenhaun järjestäminen viittauksin oikaisusta ja hallintolain- käytöstä annettuihin yleisiin säännöksiin täyttää niin ikään perustuslaista johtuvat vaatimukset. (Viittaamisesta yleislakeihin ks. jakso 12.) Eri hallinnonalojen erityislainsäädäntöön sisältyvät tai niihin ehdotetut muutoksenhakukiellot samoin kuin lainvoimaa vailla olevan kurinpitorangaistuksen täytäntöönpano 35 sen sijaan voivat olla oikeusturvavaatimuksen kannalta ongelmallisia (Ks. tarkemmin jakso 4.2.16.).

Muutoksenhakusääntely ei yleensä muodosta riittävää oikeusturvajärjestelyä silloin, kun kysymys ei ole kenenkään oikeutta, velvollisuutta tai etua koskevasta määrämuotoisesta päätöksenteosta vaan niin sanotusta tosiasiallisesta toiminnasta. Oikeusturvasta voidaan tällaisen toiminnan yhteydessä huolehtia lähinnä sääntelyn yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuuden sekä asianomaista toimintaa harjoittavien henkilöiden koulutuksen, sopivuuden ja pätevyyden avulla 36. Voimakeinojen käytön sääntelyn yhteydessä huomiota on kiinnitettävä muun ohella siihen, että oikeuksia voimakeinojen käyttämiseen osoitetaan vain niiden käyttämiseen koulutetuille.

4.1.21 Ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen vaatimus

Perusoikeusrajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

Suomen perusoikeusjärjestelmä on sisällöltään läheisessä yhteydessä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräyksiin. Suomea velvoittavaa kansainvälistä ihmisoikeussopimusta loukkaava rajoitus olisi ristiriidassa myös perustuslain perusoikeussääntelyn kanssa. Perus- ja ihmisoikeuksien tulkinnallista harmonisointia pidetään näistä syistä tärkeänä. Perusoikeusärjestelmästä tosin voi johtua ihmisoikeussopimuksia pidemmälle meneviä vaatimuksia.

4.1.22 Yksilöidyt (kvalifioidut) lakivaraukset

Joihinkin perusoikeussäännöksiin sisältyy erityisiä rajoituslausekkeita, joissa yhtäältä annetaan tavallisen lain säätäjälle valtuus perusoikeuden rajoittamiseen ja toisaalta asetetaan lainsäätäjän harkintavaltaa rajoittavia lisäkriteerejä. Näitä rajoituslausekkeita kutsutaan kvalifioiduiksi lakivarauksiksi. Niissä rajoitusvaltuus on kytketty tiettyyn tarkoitukseen (esimerkiksi perusoikeuden turvaamiseen) tai tiettyihin edellytyksiin (oikeudenkäynnissä tai vapaudenmenetyksen aikana). Lisäksi niihin voi sisältyä nimenomainen välttämättömyysvaatimus.

Kvalifioitujen lakivarausten tarkoituksena on määrittää tavallisen lain säätäjän rajoitusmahdollisuus mahdollisimman täsmällisesti ja tiukasti siten, ettei perustuslain tekstissä anneta avoimempaa valtuutta perusoikeuden rajoittamiseen kuin on välttämättä tarpeen. 37

liikkumisvapaus (9 §:n 2 momentti)

Jokaisella on oikeus lähteä maasta. Tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen turvaamiseksi.

liikkumisvapaus (9 §:n 3 momentti)

Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Lailla voidaan kuitenkin säätää, että Suomen kansalainen voidaan rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi luovuttaa tai siirtää maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.

yksityiselämän suoja (10 §:n 3 momentti)

Lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Lailla voidaan säätää lisäksi välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana.

sananvapaus ja julkisuus (12 §:n 1 momentti)

Jokaisella on sananvapaus. – – Lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia.

sananvapaus ja julkisuus (12 §:n 2 momentti)

Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu.

omaisuudensuoja (15 §:n 2 momentti)

Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

4.1.23 Perusoikeudet poikkeusoloissa

Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n 1 momentin mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet.

Momentissa tarkoitettuja poikkeusoloja ovat Suomeen kohdistuva aseellinen hyökkäys, jolla viitataan tosiasialliseen tilanteeseen 38, ja kansakuntaa vakavasti uhkaavat muut poikkeusolot. Poikkeusoloilla tarkoitetaan samaa kuin kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa käytetyllä yleisen hätätilan käsitteellä. Se voi sisältää aseellisen hyökkäyksen ohella muunkinlaisia poikkeusolotilanteita edellyttäen, että ne vakavuudeltaan uhkaavat kansakunnan elämää tai olemassaoloa. 39 Sopimuksissa tarkoitettu hätätila voi siten ulottua myös esimerkiksi kansakunnan elämää uhkaaviin luonnonmullistuksiin, pandemioihin tai suuronnettomuuksiin. Yksinomaan taloudelliset kriisitilanteet eivät täytä sopimuksissa tarkoitetun hätätilan kriteerejä. Kansakuntaa vakavasti uhkaavana poikkeusolona ei voida myöskään pitää esimerkiksi laajaakaan työtaistelutoimenpidettä 40.

Poikkeusolot on määriteltävä tarkemmin lailla. Nykyisin poikkeusoloista ja poikkeusolojen aikana välttämättömistä perusoikeuspoikkeuksista säädetään puolustustilalailla (1083/1991) ja valmiuslailla (1552/2011). Nämä lait voivat tulla sovellettaviksi vain lyhyeksi määräajaksi. Ne täyttävät siten perustuslaissa säädetyn vaatimuksen, jonka mukaan perusoikeuspoikkeusten tulee olla tilapäisiä.

Perustuslain 23 §:llä annetaan mahdollisuus laissa säädetyn valtuuden nojalla säätää myös valtioneuvoston asetuksella tilapäisiä poikkeuksia perusoikeuksista. Tarkoitus on tältä osin mahdollistaa poikkeusololainsäädännön yhteydessä asian luonteen vaatima muuta lainsäädäntöä vähäisessä määrin laajempi valta lainsäätäjälle delegointiin. 41 Lainsäädäntövallan delegoinnilta edellytetään erityistä syytä ja täsmällistä soveltamisalaa. Asetustasoinen poikkeuksia koskeva sääntely on siten laintasoista sääntelyä selvästi rajatumpi vaihtoehto. 42

Perustuslain 23 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy voi käytännössä olla vain viranomaisten välttämättömien toimivaltuuksien poikkeuksellisen vaikea ennakoitavuus. 43 Erityisen syyn vaatimuksen täyttyminen edellyttää, että on painavia perusteita siirtää lainsäädäntövaltaa lain tasolta valtioneuvoston asetuksen tasolle. Asetuksenantovaltuudelta edellytetään myös täsmällisesti rajattua soveltamisalaa. Sääntelyn kohdistuminen tiettyyn rajattuun toimintaan tai soveltamisalan rajaus henkilöllisesti, asiallisesti tai alueellisesti voi täyttää tämän vaatimuksen. Erityisen syyn ja täsmällisesti rajatun soveltamisalan arvioinnilla on yhteyksiä perustuslain 80 §:n 2 momenttiin, jossa säädetään muun viranomaisen norminannosta. Mahdollisuuden lainsäädäntövallan delegointiin on tarkoitus kohdentua erityisesti valmiuslain sääntelyalaan. Nykyisessä puolustustilalaissa ei ole tässä tarkoitettua asetuksenantovaltuussääntelyä. 44

Lainsäädäntövallan delegointia rajoittaa lisäksi 23 §:n 1 momentin viimeiseen virkkeeseen sisältyvä vaatimus siitä, että lailla on säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Perussäännökset tilapäisten perusoikeuspoikkeusten sisällöstä on siten säädettävä edelleen lain tasolla. Poikkeusoloissakin tulee perusoikeuspoikkeusten keskeisen sisällön määräytyä laintasoisin säännöksin. Tulkinnallisesti säännösehdotuksella on yhteys perustuslain 80 §:n 1 momentin vaatimukseen yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteiden säätämisestä lailla. Perustuslain 23 §:n kohdalla ei kuitenkaan ole kyse aivan yhtä rajoittavista sääntelyvaatimuksista kuin 80 §:n kohdalla. 45 Perusoikeuspoikkeuksesta on säädettävä laissa niin suurella tarkkuudella kuin se on poikkeusolojen luonteen tietynasteinen ennakoimattomuus huomioon ottaen mahdollista. Kaikkien perusoikeuspoikkeuksen kannalta olennaisten seikkojen on ilmettävä laista, eikä asetuksen soveltamisalaa ikään kuin varmuuden vuoksi voida laissa jättää avoimeksi. Asetuksenantajalle jäävän harkintavallan käyttö on rajattava sääntelyn luonne huomioon ottaen välttämättömään. 46

Perustuslain 23 §:n 1 momentissa osoitetaan tilapäisiä perusoikeuspoikkeuksia koskeva asetuksenantovalta valtioneuvostolle. Lailla ei siten voida säätää ministeriöille asetuksenantovaltaa poikkeusolojen osalta. Perusoikeuspoikkeuksia koskevaa asetuksenantovaltaa ei myöskään voida lailla osoittaa tasavallan presidentille.

Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on 23 §:n 2 momentin mukaan saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi tällöin päättää asetusten voimassaolosta. Kyse on eduskunnan jälkitarkastusoikeudesta, jossa eduskunnalle taataan mahdollisuus tarkastaa yksittäisten perusoikeuspoikkeuksia koskevien asetusten asianmukaisuus, välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus välittömästi niiden antamisen jälkeen. Näin eduskunta voi valvoa poikkeusoloja koskevan asetuksenantovallan käyttöä ja niin halutessaan kumota annetun asetuksen tai muuttaa sen voimassaoloaikaa, jolloin viimekätinen lainsäädäntövalta säilyy edelleen eduskunnalla. 47 Vaatimus asetusten saattamisesta viipymättä eduskunnan käsiteltäväksi merkitsee, että asetukset on toimitettava eduskuntaan heti, kun ne on valtioneuvostossa hyväksytty. 48

Alaviitteet:

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje