Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

4.2 Perusoikeudet lainkohdittain

Jaksossa kuvataan perusoikeudet perustuslain mukaisessa pykäläjärjestyksessä ja tuodaan esiin näkökohtia, jotka lainvalmistelijan on kutakin perusoikeutta sivuavaa sääntelyä laatiessaan otettava huomioon. Yksityiskohtaisempia tietoja kustakin asiasta saa niistä perustuslakivaliokunnan lausunnoista, joihin viitataan.

4.2.1 Yhdenvertaisuus (6 §)

Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.

Sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä, erityisesti palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.

Perustuslain 6 §:ssä ilmaistaan paitsi perinteinen vaatimus oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatus tosiasiallisesta tasa-arvosta. Pykälä sisältää yleisen yhdenvertaisuuslausekkeen (1 momentti), syrjintäkiellon (2 momentti), säännöksen lasten kohtelemisesta tasa-arvoisesti yksilöinä ja säännöksen lasten oikeudesta saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti (3 momentti) sekä säännöksen sukupuolten tasa-arvon edistämisestä (4 momentti). 1

Yleinen yhdenvertaisuuslauseke

Yleisellä yhdenvertaisuuslausekkeella ilmaistaan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva pääperiaate. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. 2

Yleinen yhdenvertaisuuslauseke kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Lausekkeella ei kuitenkaan edellytetä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia että asetettaessa velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että siinä kohdellaan tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin muun muassa tosiasiallisen tasa-arvon edistämiseksi. 3 Perustuslakivaliokunta onkin vakiintuneesti todennut, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. 4 Keskeistä on, voidaanko kulloisetkin erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. 5 Valiokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, että erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi. 6

Joissakin tapauksissa lakiehdotuksen tavoitteena on edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta. Lähtökohdat valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa ovat näissä tapauksissa toisenlaiset kuin käsiteltäessä perusoikeuksien rajoittamista tarkoittavia ehdotuksia. Näissä tilanteissa tulee kiinnittää huomiota esityksen vaikutusten arviointiin, vaikka tähän usein liittyy tietty epävarmuuselementti. 7

Yhdenvertaisuus koskee ihmisiä

Perustuslain yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti vain ihmisiä. Yhdenvertaisuusperiaatteella voi kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan. Näkökulman merkitys on sitä vähäisempi mitä etäisempi tämä yhteys on. 8

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että velvollisuus sähköiseen asiointiin on hyväksyttävä tilanteessa, jossa velvollisuus ei koskisi välittömästi yksityisiä henkilöitä, vaan velvollisuuden kohteena olisi ensisijaisesti oikeushenkilöt. Sähköisen asioinnin yksinomaisuudella on perustuslain 21 §:ssä tarkoitettujen hyvän hallinnon periaatteiden lisäksi yhteys yhdenvertaisuussäännökseen, sillä sähköiset asiointivälineet eivät välttämättä ole tosiasiallisesti jokaisen saatavilla. 9

Syrjintäkielto

Syrjintäkieltosäännöksillä täydennetään yleistä yhdenvertaisuuslauseketta. Perustuslain 6 §:n 2 momentissa on luettelo eräistä kielletyistä erotteluperusteista. Siinä on erikseen mainittu sukupuoli, ikä, alkuperä, kieli, uskonto, vakaumus, mielipide, terveydentila ja vammaisuus. Luettelo ei kuitenkaan ole tyhjentävä. Erikseen mainittuihin kiellettyihin erotteluperusteisiin rinnastetaan muut henkilöön liittyvät syyt. Niitä ovat esimerkiksi yhteiskunnallinen asema, varallisuus, yhdistystoimintaan osallistuminen, perhesuhteet, raskaus, aviollinen syntyperä, sukupuolinen suuntautuminen ja asuinpaikka. 10

Syrjintäkieltosäännöksellä ei ole kielletty kaikenlaista erontekoa ihmisten välillä, vaikka erottelu perustuisi säännöksessä nimenomaan mainittuun syyhyn. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Perustelulle asetettavat vaatimukset ovat erityisesti säännöksessä lueteltujen kiellettyjen erotteluperusteiden kohdalla kuitenkin korkeat. 11 Valiokunta suhtautuu kuitenkin kriittisesti taannehtiviin heikennyksiin yhdenvertaisuuden toteutumisessa. 12 Esimerkiksi säästötavoitteella ei valiokunnan mukaan voida sellaisenaan perustella poikkeamista perustuslain 6 §:n 2 momentin ilmentämästä syrjintäkiellosta. 13 Perustuslakivaliokunnan käytännössä on erottelun hyväksyttävyyden lisäksi kiinnitetty huomiota valitun keinon oikeasuhtaisuuteen. 14 Joissain tilanteissa valiokunta on pitänyt tärkeänä, että lakiehdotuksen vaikutuksia seurataan tarkoin ja mahdollisiin epäkohtiin puututaan viipymättä, jos laki tuottaa ongelmia yhdenvertaisuuden kannalta. 15

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan arvioinut muun muassa ihmisen alkuperään 16, sukupuoleen 17, ikään 18, aviolliseen alkuperään 19, kansalaisuuteen mukaan lukien EU-kansalaisuuteen 20, uskontoon tai vakaumukseen 21, terveydentilaan ja vammaisuuteen 22 sekä muihin henkilöön liittyviin syihin 23 perustuvan erilaisen kohtelun hyväksyttävyyttä. Maahanmuuttaja-aseman on katsottu vastaavan alkuperää, joka on nimenomaan mainittu perustuslain 6 §:n 2 momentissa kiellettynä syrjintäperusteena. 24

Segregaatio

Syrjintäkielto koskee myös pelkkää erilliskohtelua (segregaatio).

Sinänsä yhtäläisten palvelujen tarjoaminen erikseen eri väestöryhmille on kiellettyä, jollei sitä voida jonkin hyväksyttävän syyn perusteella pitää jossakin tilanteessa oikeutettuna. 25 Myös esimerkiksi vapaudenriiston kohteeksi joutunut lapsi on hyväksyttävää pitää erillään aikuisista vangeista, jollei ole lapsen edun mukaista menetellä toisin. 26 Samoin on hyväksyttävää pitää ulkomaalaisoikeudellisella perusteella säilöön otetut erillään rikoksesta tuomituista ja rikoksesta epäillyistä. 27

Etninen profilointi

Etniseen alkuperään tai muuhun henkilökohtaiseen syyhyn perustuva profilointi voi niin ikään muodostua yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjinnän kiellon kannalta ongelmalliseksi. 28

Välillinen syrjintä

Perustuslaissa kielletään myös välillinen syrjintä eli sellaiset toimenpiteet, joiden vaikutukset tosiasiallisesti – vaikkakin vain välillisesti – johtaisivat syrjivään lopputulokseen. Suosinta tai jonkin yksilön tai ryhmän asettaminen etuoikeutettuun asemaan on niin ikään kiellettyä, jos se asiallisesti merkitsisi toisiin kohdistuvaa syrjintää. 29

Positiivinen erityiskohtelu

Perustuslain yhdenvertaisuussäännöksillä ei estetä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän (esimerkiksi naiset, lapset, vähemmistöt, työttömät) asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. 30

Kohtuulliset mukautukset

Perustuslakivaliokunta on arvioinut vammaisten asemaa koulutusjärjestelmässä tukeutuen perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännökseen ja perustuslain 16 §:n 2 momenttiin, jonka perusteella julkisen vallan on turvattava jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta. Viittauksella erityisten tarpeiden mukaisuuteen tarkoitetaan valiokunnan mukaan muun muassa sitä, että julkisen vallan on pyrittävä vähentämään ja poistamaan terveydentilan tai vammaisuuden opiskelulle aiheuttamia mahdollisia esteitä. Valiokunta on tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota myös YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevaan yleissopimukseen. Sopimuksen 24 artiklassa korostetaan muun muassa sitä, ettei vammaisia henkilöitä saa sulkea koulutusjärjestelmän ulkopuolelle ja että heitä varten tehdään heidän yksilöllisten tarpeidensa mukaisia kohtuullisia mukautuksia. 31

Lasten kohtelu

Perustuslain 6 §:n 3 momentin säännöksillä lasten tasa-arvoisesta kohtelusta korostetaan, että lapsia tulee kohdella aikuisväestöön nähden tasa-arvoisina ihmisinä periaatteessa yhtäläisin perusoikeuksin sekä keskenään yhdenvertaisesti. 32

Käytännössä kysymys palautuu kuitenkin usein siihen, kuka käyttää lapsen puhevaltaa. 33 Perustuslakivaliokunnan käytännössä on tältä pohjalta katsottu, että lainsäädäntöön voi sisältyä perusoikeuksien osalta erilaisia järjestysluonteisia, lapsia koskevia säännöksiä. Rajoitukset on kuitenkin voitava perustella perusoikeussuojan kannalta hyväksyttävällä tavalla. 34

Säännöksellä lapsen oikeudesta vaikuttaa häntä itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti osoitetaan, että jokaista lasta tulee kohdella yksilönä, ei pelkästään passiivisena toiminnan kohteena. 35 Tämä tulee ottaa asianmukaisesti huomioon muun muassa säänneltäessä lapsen oikeutta tulla kuulluksi häntä koskevissa asioissa. 36

Säännöksillä lasten kohtelusta tarjotaan toisaalta pohja lasten tasa-arvoisen aseman turvaamiseksi tarvittavalle positiiviselle erityiskohtelulle. 37 Lasten ja nuorten erityiskohtelu on esimerkiksi rikosoikeudellisessa sääntelyssä hyvin tavanomaista. 38 Säännös muodostaa myös perustan lasten vajaavaltaisena ja aikuisväestöä heikompana ryhmänä tarvitsemalle erityiselle suojelulle ja huolenpidolle. 39

 

Sukupuolten tasa-arvo

Perustuslain 6 §:n 4 momentti sisältää yleisen, sääntelyvarauksen muotoon kirjoitetun velvollisuuden edistää sukupuolten tasa-arvoa yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä, erityisesti palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.

Tasa-arvon edistämisellä työelämässä viitataan tasa-arvoiseen kohteluun sekä työssä että työhön otettaessa. Asian erityisen merkityksen vuoksi lainkohdassa on erillinen maininta tasa-arvon edistämisestä palkkauksesta ja muista palvelussuhteen ehdoista määrättäessä. 40 Lainkohdassa korostetaan naisten ja miesten samapalkkaisuusvaatimusta, joka perustuu myös useaan Suomea sitovaan kansainväliseen sopimukseen. 41

Tasa-arvon edistämisellä yhteiskunnallisessa toiminnassa viitataan muun muassa eri sukupuolten tasa-arvoisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämiseen yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. 42

Lainkohdassa ei ole täsmennetty keinoja, joilla sukupuolten tasa-arvoa edistetään, vaan keinojen valinta on jätetty lainsäätäjän tehtäväksi. 43 Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettu laki (609/1986) on tärkeä yksittäinen tätä perustuslaillista toimeksiantoa toteuttava säädös. 44

Alueelliset kokeilut

Perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyllä edellytetään lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää hyväksyttävänä erotteluperusteena perusoikeusjärjestelmässä, jonka kokonaisuuteen kuuluvat myös maassaliikkumisoikeus ja asuinpaikan valitsemisen vapaus. 45 Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa. 46

Perustuslakivaliokunta on kokeiluluonteista lainsäädäntöä arvioidessaan vakiintuneesti korostanut perusoikeussääntelyyn yleisesti kohdistuvaa lailla säätämisen vaatimusta ja todennut sen ulottuvan myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen. 47 Vaatimus tulee ottaa huomioon muun ohella kokeilualueen määrittelyssä. Tältä pohjalta valiokunta on kokeiluhankkeiden yhteydessä edellyttänyt, että kokeilualueesta säädetään suoraan laissa tai – toissijaisesti – päätöksenteko kokeilualueesta sidotaan lailla riittävän täsmällisesti määriteltyihin kriteereihin. 48 Kokeilusäännöksille tulee lisäksi asettaa voimassaolorajoitus siten, että ne ovat voimassa vain kokeiluun tarvittavan lyhyen ajan. 49 Perustuslakivaliokunta on kytkenyt kokeilun hyväksyttävyyden myös nimenomaisesti tietojen ja kokemuksien hankkimiseen tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista. 50 Valiokunnan mukaan myös henkilölliseen satunnaisotantaan perustuvaa perustulokokeilua oli mahdollista arvioida samanlaisista lähtökohdista. 51 Myös kokeilu, johon saivat osallistua tiettyjen vuosiluokkien oppilaat, jos opetuksen järjestäjä oli saanut kokeiluluvan kyseistä koulua varten, on arvoitu samanlaisin perustein. 52 Kokeilun toimeenpanon yleisenä edellytyksenä on lisäksi, että sen tulosten selvittäminen ja arviointi on asianmukaisesti järjestetty. 53

Yleisen lainvalmisteluohjeen mukaisesti myös kokeiluluonteisen sääntelyn voimassaolon määräaikaisuus tulee ilmaista asianomaisen säädöksen nimikkeessä. (Ks. jakso 16.7.)

4.2.2 Oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (7 §)

Jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.

Ketään ei saa tuomita kuolemaan, kiduttaa eikä muutoinkaan kohdella ihmisarvoa loukkaavasti.

Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ei saa puuttua eikä vapautta riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Muun vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla.

Perustuslain 7 § sisältää säännöksen oikeudesta elämään samoin kuin säännökset oikeudesta henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen (1 momentti), kuolemanrangaistuksen, kidutuksen ja muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kiellon (2 momentti) sekä säännökset suojasta laitonta ja mielivaltaista vapaudenriistoa vastaan samoin kuin oikeusturvasta vapaudenmenetyksen yhteydessä (3 momentti).

Henkilökohtainen vapaus

Henkilökohtainen vapaus on luonteeltaan yleisperusoikeus, jolla suojataan ihmisen fyysisen vapauden ohella myös hänen tahdonvapauttaan ja itsemääräämisoikeuttaan. 54

Työvelvollisuus ja pakkotyön kielto

Pakkotyön ja orjuuden kiellot kuuluvat perustuslaissa turvatun henkilökohtaisen vapauden ydinalueelle. Pakkotyön kielto ei kuitenkaan merkitse kaikenlaisten työ- tai palvelusvelvollisuuksien kieltämistä. Esimerkiksi kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräykset pakkotyön kiellosta eivät ulotu työ- ja palvelusvelvollisuuksiin tilanteissa, joissa vaara tai onnettomuus uhkaa yhteiskunnan olemassaoloa tai hyvinvointia. 55

Perustuslakivaliokunta on erilaisia työ- ja palvelusvelvollisuuksia koskevia lakiehdotuksia arvioidessaan kiinnittänyt sääntelyn tarkkarajaisuudesta ja täsmällisyydestä sekä oikeasuhtaisuudesta johtuvien vaatimusten takia huomiota velvoitettavan ihmisryhmän laajuuteen ja määräytymisperusteisiin samoin kuin velvollisuuden kestoon. 56 Valiokunta on pitänyt ongelmallisena, jos laista ei selvästi ilmene, ketkä kuuluvat tai saattavat kuulua velvoitettavien joukkoon tai miten heidät valitaan 57 tai jos velvoitettavien joukko on käytännössä rajoittamaton. 58 Terveydenhuollon ammattihenkilöihin kohdistuvaa työvelvollisuutta valiokunta kuitenkin piti riittävän täsmällisesti rajattuna, kun velvollisuus voitiin kohdistaa vain sellaiseen henkilöön, jolla on ammattitaito toimia laissa tarkoitetuissa hoitotehtävissä. 59 Perustuslaista johtuvat vaatimukset ovat jääneet täyttymättä ehdotuksissa, joissa ei ole ollut riittävän täsmällisiä säännöksiä työvelvollisuuden kestosta.

Palvelussitoumuksesta voidaan niin ikään säätää lailla, jos sääntelylle on hyväksyttävät perusteet ja laissa on riittävän täsmälliset säännökset palvelusvelvoitteen kestosta ja sisällöstä sekä sitoumukseen liittyvistä taloudellisista ehdoista. 60

Henkilökohtainen koskemattomuus

Oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen antaa suojaa esimerkiksi henkilöön käypiä tarkastuksia ja pakolla toteutettavia lääketieteellisiä ja vastaavia toimenpiteitä vastaan. Ruumiillisen koskemattomuuden lisäksi suojan piiriin kuuluu myös merkittävä puuttuminen yksilön henkiseen koskemattomuuteen. 61

Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttuvina toimenpiteinä on perustuslakivaliokunnan käytännössä tältä pohjalta pidetty henkilöntarkastuksia (pintapuolisesti käsin koskettelemalla taikka erilaisten teknisten laitteiden, kuten metallinilmaisimen tai henkilöskannerin, avulla) lähinnä sen tutkimiseksi, mitä henkilöllä on hallussaan esimerkiksi vaatteissaan tai muutoin yllään 62 sekä henkilönkatsastuksia esimerkiksi DNA-, veri- tai virtsanäytteiden ottamiseksi ja muita henkilöön käypiä tutkimuksia, kuten geneettisiä ja oikeuslääketieteellisiä tutkimuksia, päihde- ja huumetestejä samoin kuin yleisempiä terveystarkastuksia. 63

Samoin henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttuvana on pidetty potilaan sitomista 64, vangin kahlehtimista 65, valvontalaitteen kiinnittämistä henkilöön 66 sekä seksuaalirikoksesta vankeuteen tuomitun vangin lääkehoitoa ja hoidon valvontaa koevapauden aikana 67.

Voimakeinojen käyttö

Voimakeinojen käyttö henkilöä kohtaan merkitsee aina vakavaa puuttumista asianomaisen henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Voimaa ja siihen tarvittavia välineitä ei saa käyttää ilman lain tukea. Oikeudesta käyttää voimakeinoja ja voimankäyttövälineitä tulee siten olla riittävän täsmälliset säännökset laissa. 68 Laissa tulee olla säännökset ainakin siitä, kenellä on oikeus käyttää voimaa 69, millaisissa tilanteissa ja millä edellytyksillä voimakeinoja saa käyttää 70, että voimakeinoja käytettäessä on noudatettava suhteellisuuden vaatimuksia 71 ja että voimakeinojen käytön liioittelusta säädetään rikoslaissa (39/1889) 72. Lisäksi lakiin on aiheellista ottaa säännökset siitä, mitä voimankäyttövälineitä saa käyttää 73 tai että voimankäyttövälineitä ei saa käyttää 74.

Voimankäyttöoikeuksia voidaan lähtökohtaisesti antaa vain siihen asianmukaisen koulutuksen saaneille virkamiehille 75, lähinnä poliisin ja muiden yleistä järjestystä ja turvallisuutta ylläpitävien viranomaisten palveluksessa oleville. Muille voimankäyttövaltuuksia voidaan antaa vain rajoitetusti 76. Yksityisille voimankäyttöoikeuksia voidaan antaa vain poikkeuksellisesti ja vain tarkoin rajattuja tilanteita varten 77.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty tärkeänä, että voimankäyttöoikeuksia uskotaan vain niiden käyttämiseen koulutetuille henkilöille ja että koulutuksessa kiinnitetään huomiota perus- ja ihmisoikeuksiin voimankäyttöä rajoittavina tekijöinä. Koulutuksen tarve korostuu, jos valtuuksiin sisältyy oikeus käyttää voimankäyttövälineitä 78.

Henkilökohtainen turvallisuus

Oikeudella henkilökohtaiseen turvallisuuteen korostetaan julkisen vallan positiivisia toimintavelvoitteita ihmisten suojaamiseksi rikoksilta ja muilta heihin kohdistuvilta oikeudenvastaisilta teoilta. Sillä edellytetään toimia myös rikosten uhrien oikeuksien turvaamiseksi ja aseman parantamiseksi 79.

Kuolemanrangaistuksen, kidutuksen ja muun ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kielto

Kidutuksen kiellon nimenomaisella maininnalla perustuslain 7 §:n 2 momentissa korostetaan sitä, ettei tätä erittäin vakavaa henkistä tai fyysistä kärsimystä aiheuttavaa kohtelua tule sallia missään olosuhteissa. Ihmisarvon vastaisen kohtelun kielto koskee sekä fyysistä että henkistä kohtelua. Se kattaa kaikki julmat, epäinhimilliset ja halventavat rangaistuksen tai muun kohtelun muodot. 80

Kuolemanrangaistuksen kielto on yksiselitteinen ja ehdoton. Kiellettyä on kuolemanrangaistukseen tuomitseminen – eikä siis pelkästään rangaistuksen täytäntöönpano. 81

Lakiin perustumattoman ja mielivaltaisen puuttumisen kielto

Vapaudenmenetyksen ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttumisen tulee perustua lakiin 82, jolla taas ei saa mahdollistaa mielivaltaisia puuttumisia henkilökohtaisen vapauden tai koskemattomuuden oikeuksiin 83.

Vapaudenmenetys

Vapaudenmenetyksellä ja vapauden riistämisellä tarkoitetaan perustuslain 7 §:n 3 momentissa järjestelyä, jolla jotakuta kielletään tai estetään poistumasta hänelle määrätystä hyvin rajatusta olinpaikasta. Ihmisen sulkeminen lukittuun tilaan tämän omasta tahdosta riippumatta on momentissa tarkoitettu vapaudenriisto. Myös tätä lievempää toimenpidettä voidaan pitää vapaudenriistona, jos vapauden rajoitus kestonsa, asteensa ja aikaansaamansa sosiaalisten suhteiden estymisen vuoksi rinnastuu lukittuun tilaan sijoittamiseen 84. Esimerkiksi turvapaikanhakijan tai todistajan säilöönotto merkitsee vapaudenmenetystä 85. Pidättäminen ja vangitseminen ovat keskeisiä vapaudenriistoa merkitseviä rikosprosessuaalisia pakkokeinoja.

Kiinniotto merkitsee puuttumista ihmisen henkilökohtaiseen vapauteen, mutta ei muodosta vapaudenriistoa 86. Kouluissa käytetty jälki-istunto tai asevelvolliselle määrätty poistumisrangaistus eivät nekään ole perustuslaissa tarkoitettuja vapaudenriistoja. Sellainen ei ole myöskään vapautensa menettäneeseen kohdistettava vapaudenriiston astetta lisäävä toimenpide 87, kuten yksinäisyysrangaistus vangin kurinpidollisena seuraamuksena 88 tai mielenterveyspotilaan eristäminen 89. Lapsen huostaanotto lastensuojelutoimenpiteenä ei merkitse vapaudenriistoa, vaikka onkin voimakas puuttuminen lapsen henkilökohtaiseen vapauteen 90. Huostaan otetun lapsen eristäminen taas on vapaudenriisto 91 ja sitä voi merkitä myös pitkään jatkuva poistumiskielto 92.

Mielivaltaisten vapaudenmenetysten kiellolla rajoitetaan lainsäätäjän mahdollisuuksia määrätä vapaudenriistojen perusteista ja edellytetään, että lailla säädetään oikeusturvasta myös vapaudenmenetyksen yhteydessä. Sama koskee puuttumista henkilökohtaiseen koskemattomuuteen. Esimerkiksi tahdosta riippumattomaan hoitoon ottamisen (vapaudenmenetyksen) edellytyksistä ja potilaaseen hoidon aikana kohdistettavien henkilökohtaisen koskemattomuuden rajoituksista on molemmista säädettävä asianmukaisesti lailla 93.

Henkilökohtaiseen koskemattomuuteenkaan ei saa puuttua mielivaltaisesti. Puuttuminen edellyttää, että laissa säädetään puuttumisen edellytyksistä riittävän täsmällisesti 94.

Vapausrangaistuksen määrääminen

Rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen, määrää tuomioistuin. Tämä perustuslain 7 §:n 3 momentin säännös kattaa kaikki asiallisesti rangaistusta merkitsevät vapaudenmenetykset. Sen soveltamisala on siten rikoslaissa (39/1889) tarkoitettua ”vankeutta” laajempi 95.

Vapaudenmenetyksen laillisuuden tutkiminen

Vapaudenmenetyksen laillisuus voidaan perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Säännös on suoraan sovellettava, eikä asian saattaminen tuomioistuimen tutkittavaksi siten välttämättä edellytä erityisiä menettelysäännöksiä. Lakiin perustumattoman ja mielivaltaisen vapaudenriiston kielto toimii tällöin perusteena vapaudenriiston laillisuuden arvioinnille.

Vapautensa menettäneen oikeudet turvataan lailla

Perustuslain 7 §:n 3 momentin viimeisessä virkkeessä on kyse perustuslaillisesta toimeksiannosta turvata vapautensa menettäneen oikeudet lailla. Säännös kattaa myös esimerkiksi kiinniotettujen 96 ja säilöön otettujen 97 oikeudet. Vaatimus kohdistuu myös vapaudenriiston astetta lisääviin toimenpiteisiin 98.

Vapautensa menettäneiden perusoikeuksiin kohdistuvat rajoitukset eivät siten ole toteutettavissa lakia alemmanasteisin säännöksin, eikä niitä voida toteuttaa myöskään tavanomaiseen oikeuteen taikka laitosvaltaan tai erityiseen vallanalaisuussuhteeseen vedoten 99.

4.2.3 Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate (8 §)

Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä on laissa säädetty.

Perustuslain 8 § sisältää rikosoikeudellisen laillisuus- eli legaliteettiperiaatteen tärkeimmät ainesosat. Näitä ovat ainakin vaatimus rikoksina rangaistavien tekojen määrittelemisestä laissa, taannehtivan rikoslain kielto, rikoslain analogisen soveltamisen kielto, vaatimus rikoksesta seuraavien rangaistusten määrittelemisestä laissa, tekohetkellä säädettyä ankaramman rangaistuksen käytön kielto ja vaatimus rikosoikeudellisten normien laintasoisuudesta 100.

Perusoikeudet ja rikoslainsäädäntö

Rikoslainsäädäntöön kohdistuu samaan tapaan kuin muuhun lainsäädäntöön rajoituksia perustuslaista ja Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista, joskin lainsäätäjän liikkumavaraa kriminalisointien säätämisessä on pidetty varsin väljänä. Perustuslaissa asetetut rajoitukset johtuvat keskeisimmin perusoikeuksista. Ne asettavat rajoja sille, mitä tekoja voidaan säätää rangaistavaksi ja millaisia rangaistuksia tai muita seuraamuksia rikoksiin voidaan liittää. Lailla ei esimerkiksi voida säätää rangaistavaksi toimia, joihin perustuslaki nimenomaisesti oikeuttaa. Toisaalta perusoikeuksista voidaan johtaa rikoslain säätäjään kohdistuvia velvoitteita säätää ja ylläpitää sellaisia kriminalisointeja, jotka ovat välttämättömiä perusoikeuksien turvaamiseksi ulkopuolisilta loukkauksilta 101.

Perusoikeuksia rajoittavien kriminalisointien sallittavuutta arvioidaan samalla tavoin kuin perusoikeusrajoituksia ylipäätään 102. Rangaistussäännösten tulee täyttää perusoikeuksien rajoittamiseen kohdistuvat yleiset edellytykset ja kulloisestakin perusoikeussäännöksestä mahdollisesti johtuvat erityiset edellytykset 103.

Perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyyden vaatimuksen takia kriminalisoinnille on oltava painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Esimerkiksi velvoite jonkin perusoikeuden suojaamiseen voi olla hyväksyttävä peruste kriminalisoinnille 104. Toisaalta esimerkiksi pelkästään symbolisista syistä ehdotettuihin kriminalisointeihin on perustuslakivaliokunnan käytännössä suhtauduttu torjuvasti 105.

Suhteellisuusvaatimus edellyttää sen arvioimista, onko kriminalisointi välttämätön sen taustalla olevan oikeushyvän suojaamiseksi ja onko vastaava tavoite saavutettavissa muulla, perusoikeuteen vähemmän puuttuvalla keinolla kuin kriminalisoinnilla. Myös rangaistusseuraamuksen ankaruus on yhteydessä suhteellisuusvaatimukseen. Rangaistusseuraamuksen ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen, ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset. Fiskaaliset tavoitteet eivät ole hyväksyttäviä perusteita seuraamussääntelylle. Kriminalisointiin usein kytkeytyvä viranomaisen toimivallan laajentuminen voi sekin olla suhteellisuusvaatimuksen kannalta merkityksellinen seikka 106.

Rikoslain tarkkuus

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää lain täsmällisyyteen kohdistuvan erityisen vaatimuksen. Sen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että lain sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin teko tai laiminlyönti rangaistavaa. 107

Täsmällisyysvaatimuksen kanssa ristiriidassa saattavat olla esimerkiksi tunnusmerkistöt, joissa tekotapa jää avoimeksi (”muulla näihin rinnastettavalla tavalla”) tai joissa rangaistavan teon määrittelyyn liittyy epäselviä tai puutteellisia viittausketjuja. Oikeuskäytännössä täsmällisyyttä on arvioitu myös muun muassa tapauksissa, joissa on ollut kyse erilaisten toimintavelvollisuuksien laiminlyönnistä (esim. valvonta-, tarkastus- tai katsastusvelvollisuus). Toimintavelvollisuuden laiminlyönti on yleensä selvyyden vuoksi perusteltua säätää nimenomaisesti rangaistavaksi 108.

 

 

Blankorangaistussäännökset

Tekoa ei voida kriminalisoida asetuksella 109.

Rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen näkökulmasta ongelmallisia ovat lain sellaiset avoimet blankorangaistussäännökset, joiden mukaan rangaistavien tekojen tunnusmerkistöt määräytyvät osittain lain nojalla annettavien alemmanasteisten säännösten ja määräysten taikka EU-oikeuden perusteella. Blankorangaistussäännöksiin suhtaudutaan torjuvasti 110, mutta viittauksia sisältävät säännökset ovat  tietyin lain täsmällisyyteen liittyvin edellytyksin sinänsä mahdollisia.  Viittauksia sisältäviin rangaistussäännöksiin sisältyvien valtuusketjujen tulee olla täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevien aineellisten säännösten tulee olla kirjoitettu rangaistussäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta tulee käydä ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavuus. Kriminalisoinnin sisältävässä lain säännöksessä tulee lisäksi olla asiallinen luonnehdinta kriminalisoitavaksi tarkoitetusta teosta 111.

Lievemmän lain periaate

Rikoksesta ei saa tuomita ankarampaa rangaistusta kuin tekohetkellä laissa säädetään. Tuomitseminen tekohetkellä säädettyä lievempään rangaistukseen sen sijaan on perustuslain kannalta mahdollista. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 15 artiklan 1 kappale sisältää asiasta määräyksen: Jos rikoksenteon jälkeen lailla säädetään sovellettavaksi lievempi rangaistus, rikoksentekijän tulee päästä tästä osalliseksi 112.

Seuraamukset määriteltävä laissa

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää vaatimuksen, jonka mukaan rikoksesta seuraavat rangaistukset ja muut seuraamukset tulee määritellä laissa 113.

Kriminalisoinneista ja rangaistussäännösten laatimisesta kerrotaan enemmän jaksossa 12.9.

Hallinnolliset sanktiot

Hallinnolliset kurinpitoseuraamukset ja muut hallinnollisessa järjestyksessä määrättävät rangaistusluonteiset sanktiot eivät yleensä ole rikoksesta tuomittavia rangaistuksia perustuslain 8 §:ssä tarkoitetussa mielessä. Rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta ei siten sellaisenaan sovelleta hallinnollisten sanktioiden sääntelyyn. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on toisaalta katsottu, että hallinnollisten sanktioiden sääntelyn tulee täyttää yleiset tarkkuuden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset 114. Rikosuhrimaksusta lausuessaan perustuslakivaliokunta on katsonut sen, että maksu määrätään rikoksentekijälle automaattisena lisänä rikosprosessuaalisessa järjestyksessä, puoltavan maksun rinnastamista rikosoikeudellisiin lisäseuraamuksiin, mikä merkitsee, että maksua koskevaa sääntelyä on valtiosääntöoikeudellisesti arvioitava vastaavin perustein kuin rikosoikeudellista seuraamussääntelyä ja hallinnollisia sanktioita koskevaa sääntelyä 115.

Hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla lailla, koska seuraamuksen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kysymyksessä on merkittävä julkisen vallan käyttö 116. Esimerkiksi hallinnollisesta seuraamusmaksusta säädettäessä laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista 117.

Hallinnollisista sanktioista kerrotaan enemmän jaksossa 12.10.

4.2.4 Liikkumisvapaus (9 §)

Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa.

Jokaisella on oikeus lähteä maasta. Tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen turvaamiseksi.

Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Lailla voidaan kuitenkin säätää, että Suomen kansalainen voidaan rikoksen johdosta tai oikeudenkäyntiä varten taikka lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi luovuttaa tai siirtää maahan, jossa hänen ihmisoikeutensa ja oikeusturvansa on taattu.

Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Perustuslain 9 § sisältää yleissäännöksen maan sisäisestä liikkumisvapaudesta ja oikeudesta valita asuinpaikka (1 momentti), säännöksen oikeudesta lähteä maasta (2 momentti) sekä säännökset Suomen kansalaisten (3 momentti) ja ulkomaalaisten (4 momentti) valtakunnan rajat ylittävästä liikkumisesta.

Vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikka

Liikkumisvapautta ja asuinpaikan valinnan vapautta koskeva perustuslakisääntely ei sisällä erityistä rajoituslauseketta. Näiden perusoikeuksien rajoituksiin sovelletaan siten perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä.

Perustuslain 9 §:n 1 momentissa säädetyn liikkumisvapauden kannalta merkityksellisiä ovat esimerkiksi säännökset maa- tai vesialueita taikka ilmatilaa koskevista liikkumiskielloista ja -rajoituksista 118, toimivallasta eristää alue tai paikka 119 ja mahdollisuudesta määrätä poistumiskielto taikka toimivallasta poistaa joku jostakin paikasta tai alueelta 120. Etäisemmin liikkumisvapauteen liittyvää on sääntely esimerkiksi oikeudesta saada tietoja toisen matkaviestimen sijainnista 121 ja lähestymiskiellon määräämisestä 122.

Samassa momentissa säädetyn asuinpaikan valinnan vapauden kannalta merkityksellisiä ovat esimerkiksi säännökset virkamiehen velvollisuudesta siirtyä virasta tai virkapaikasta toiseen 123, työttömän työnhakijan velvollisuudesta ottaa vastaan hänelle tarjottu työ työssäkäyntialueen ulkopuolelta 124 sekä kiellosta myydä julkisilla avustusvaroilla kunnostettua asuntoa ennen tietyn määräajan kulumista 125. Tällainen sääntely on perusoikeusnäkökulmasta merkityksellistä silloinkin, kun sääntely vaikuttaa vain välillisesti yksilön tosiasiallisiin mahdollisuuksiin valita asuinpaikkansa.

Oikeus valita asuinpaikka saattaa edellyttää julkiselta vallalta myös sellaisia positiivisia toimenpiteitä, joiden kautta valinta tulee tosiasiallisesti mahdolliseksi 126.

Oikeus lähteä maasta

Perustuslain 9 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta.

Maastalähtemisoikeuden turvaavaan säännökseen liittyy kvalifioitu lakivaraus, jonka mukaan tähän oikeuteen voidaan lailla säätää välttämättömiä rajoituksia oikeudenkäynnin tai rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamiseksi taikka maanpuolustusvelvollisuuden täyttämisen turvaamiseksi.

Rangaistuksen täytäntöönpanon varmistamisella momentissa tarkoitetaan myös ehdonalaisen vapauden koeaikaa ja ehdollisen rangaistuksen koetusaikaa. Oikeudenkäynnillä ei momentissa viitata yksinomaan rikossyytteen käsittelyyn. Kysymys voi olla myös esimerkiksi konkurssista, joka on osaksi tuomioistuinmenettelyä 127.

Maanpuolustusvelvollisuudella tarkoitetaan momentissa varsinaista palvelusaikaa 128.

Rajoitusperusteiden luettelo momentissa on tyhjentävä siten, ettei maasta poistumisen estämisestä muilla perusteilla voida säätää tavallisella lailla 129.

Suomen kansalaisen oikeus saapua maahan ja olla täällä

Perustuslain 9 §:n 3 momentissa vahvistettuna pääsääntönä on, että Suomen kansalaisella on aina oikeus tulla Suomeen. Häntä ei liioin saa pakottaa lähtemään maasta karkottamalla, luovuttamalla tai muulla sellaisella menettelyllä.

Tähän liittyy 1 päivänä lokakuuta 2007 voimaan tullut kvalifioitu lakivaraus, jonka mukaan Suomen kansalaisen luovuttamisesta tai siirtämisestä toiseen maahan voidaan lakivarauksessa mainituin edellytyksin säätää tavallisella lailla.

Luovuttamisella ja siirtämisellä tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla joku tietyssä tarkoituksessa muuten kuin pysyvästi ja ilman paluumahdollisuutta siirretään tai pakotetaan siirtymään toiseen maahan 130. Kysymys on kaikenlaisista keinoista kansalaisen poistamiseksi maasta 131. Esimerkiksi virka-aputehtävään Suomen alueen ulkopuolelle voidaan määrätä vain siihen nimenomaisen suostumuksen saaneita vapaaehtoisia 132. Luovuttamis- ja siirtämiskielto kattaa myös muusta valtiosta luovutettavaksi pyydetyn Suomen kansalaisen kuljettamisen toiseen valtioon Suomen alueen kautta 133.

Luovuttaa tai siirtää voidaan vain 1) rikoksen johdosta, 2) oikeudenkäyntiä varten taikka 3) lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi.

Luovuttaminen rikoksen johdosta kattaa luovuttamisen sekä esitutkintaa että rangaistuksen täytäntöönpanoa varten. Siirtomahdollisuus kattaa vapausrangaistuksen lisäksi sellaiset vapausrangaistuksen sijasta tuomitut rangaistukset, joiden täytäntöönpano tavalla tai toisella edellyttää tuomitun läsnäoloa toisessa valtiossa 134.

Oikeudenkäynnin osalta merkitystä ei ole kenenkään prosessuaalisella asemalla kuten sillä, onko joku rikoksesta epäilty vai osallistuuko hän oikeudenkäyntiin todistajan ominaisuudessa. Merkitystä ei ole myöskään prosessin lajilla. Näin ollen Suomen kansalainen voitaisiin lailla velvoittaa osallistumaan toisessa maassa muuhunkin kuin rikosasian oikeudenkäyntiin 135.

Luovuttamisesta ja siirtämisestä toiseen maahan voidaan säätää myös lapsen huoltoa tai hoitoa koskevan päätöksen täytäntöönpanemiseksi. Siten tavallisella lailla voidaan säätää esimerkiksi mahdollisuudesta sijoittaa lapsi lastensuojelutarkoituksessa toiseen valtioon laitos- tai perhehoitoon 136.

Luovuttamis- ja siirtomahdollisuus on rajattu vain maihin, joissa asianomaisen ihmisoikeudet ja oikeusturva ovat taatut. Rajaus edellyttää jo lain säätämisvaiheessa riittävää varmuutta henkilön oikeusturvasta niissä maissa, joihin hänet kulloinkin säädettävän lain nojalla voidaan luovuttaa tai siirtää. Esimerkiksi asianomaisen maan rangaistusjärjestelmällä voi olla merkitystä tässä arvioinnissa. Lailla ei esimerkiksi voida säätää Suomen kansalaisen luovuttamisesta maahan, jossa häntä uhkaa kuolemanrangaistus. Tämä edellyttää riittäviä takeita siitä, ettei kuolemanrangaistusta määrätä. Pelkkä täytäntöönpanosta luopuminen ei poista luovuttamiselle perustuslaista johtuvia esteitä 137.

Lailla voidaan säätää Suomen kansalaisen luovuttamisesta esimerkiksi oikeudenkäyntiä varten paitsi toisen valtion viranomaisten myös kansainvälisen järjestön huostaan. Tämä mahdollisuus tarkoittaa lähinnä kansainvälisiä tuomioistuimia, kuten Kansainvälistä rikostuomioistuinta 138.

Ulkomaalaisen oikeus tulla Suomeen ja oleskella täällä

Lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden sääntö, jonka mukaan ulkomaalaisella ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan. Ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella täällä on siksi perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan säädettävä lailla. Lainsäädännön on kuitenkin vastattava Suomen kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita. Ihmisoikeussopimusten mukaan ulkomaalaiselle on turvattava menettelyllinen suoja päätettäessä hänen oikeudestaan tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä. Lailla säätämisen vaatimuksesta johtuu paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto myös vaatimus päätöksenteon perusteiden ja päätöksentekomenettelyn sääntelemisestä ihmisten oikeusturvan takaavalla tavalla 139.

Ulkomaalaisen palauttamisen kielto

Ulkomaalaista ei perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu.

Palauttamiskielto kattaa kaikki sellaiset tosiasialliset tilanteet, joissa Suomen viranomaiset olisivat siirtääkseen ulkomaalaisen toiseen valtioon. Kiellettyä on myös henkilön siirtäminen Suomesta tai kuljettaminen Suomen alueen kautta sellaiseen maahan, josta tämä voisi joutua luovutetuksi edelleen kolmanteen maahan ja tämän seurauksena esimerkiksi kuolemanrangaistuksen tai kidutuksen uhriksi 140.

Kuolemanrangaistuksen kielto edellyttää riittäviä takeita siitä, ettei kuolemanrangaistusta määrätä. Pelkkä täytäntöönpanosta luopuminen ei poista luovuttamiselle perustuslaista johtuvia esteitä, vaan takeet on saatava siitä, ettei kuolemanrangaistusta tuomita 141.

4.2.5 Yksityiselämän suoja (10 §)

Jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

Kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton.

Lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.

Lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä, turvallisuustarkastuksessa ja vapaudenmenetyksen aikana sekä tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta.

Perustuslain 10 § sisältää yksityiselämän suojaa koskevan yleislausekkeen (1 momentti) sekä säännökset kunnian ja kotirauhan suojasta (1 momentti) samoin kuin luottamuksellisen viestin salaisuudesta (2 momentti). Lisäksi se sisältää säännöksen henkilötietojen suojaamisesta lailla (1 momentti) sekä kotirauhaa ja luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan (kvalifioidun) rajoituslausekkeen (3 momentti).

Yksityiselämän käsite

Perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan lähtökohtana on, että yksilöllä on oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä 142. Siihen kuuluu muun muassa yksilön oikeus vapaasti solmia ja ylläpitää suhteita muihin ihmisiin ja ympäristöön sekä oikeus määrätä itsestään ja ruumiistaan 143 samoin kuin vapaus päättää sukupuolisesta käyttäytymisestään 144. Oikeus henkilökohtaiseen identiteettiin liittyy yksityiselämän suojan piiriin 145. Yksityiselämän käsite voidaan ymmärtää henkilön yksityistä piiriä koskevaksi yleiskäsitteeksi 146.

Yksityiselämän suojan kannalta merkityksellisenä on pidetty esimerkiksi sääntelyä henkilöön tai henkilöjoukkoon kohdistettavista erilaisista valvonta- ja tarkkailuvaltuuksista 147 samoin kuin poliisin peitetoiminnasta eli väärän henkilöllisyyden turvin tapahtuvasta tiedonhankinnasta ja soluttautumisesta 148.

Yksityiselämän suojan kannalta on arvioitu myös sääntelyä esimerkiksi vangin, ulkomaalaislain (301/2004) nojalla säilöön otetun 149 ja sijaishuollossa olevan lapsen oikeudesta pitää yhteyttä laitoksen tai muun sijoitusyksikön ulkopuolelle 150.

Merkityksellisinä on pidetty myös sääntelyä viranomaisen oikeudesta saada tietoja henkilön sijainnista tai esimerkiksi matkaviestimen paikkatiedoista 151 samoin kuin henkilön velvollisuudesta antaa itseään koskevia tietoja 152 sekä henkilön oikeudesta tai velvollisuudesta ilmoittaa kunnan sosiaalihuollosta vastaavalle viranomaiselle iäkkäästä henkilöstä, joka on ilmeisen kykenemätön vastaamaan omasta huolenpidostaan, terveydestään tai turvallisuudestaan 153, taikka jos lapsen etu sitä välttämättä vaatii 154. Merkityksellistä on ollut myös sääntely pakollisesta terveystarkastuksesta 155 ja velvollisuudesta osallistua erilaisiin huumausaine- tai päihdetesteihin 156. Tällainen henkilöä koskeviin tietoihin kohdistuva sääntely on yleensä merkityksellistä myös perustuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun henkilötietojen suojan kannalta.

Säännöksiä toimivallasta tehdä tarkastuksia rangaistuslaitoksen sellissä ja säilöönottoyksikön majoitushuoneina käytetyissä tiloissa samoin kuin laitoshuollossa olevan lapsen ja vastaanottokeskuksen asukkaan majoitustiloissa arvioidaan yksityiselämän suojan – ei kotirauhan – kannalta 157.

Perhe-elämä kuuluu niin ikään perustuslaissa turvatun yksityiselämän piiriin 158. Lapsen huostaanotto esimerkiksi merkitsee voimakasta puuttumista yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan 159. Perhe-elämän suojan kannalta on arvioitu myös sääntelyehdotusta adoptiolapsen oikeudesta pitää yhteyttä aikaisempaan vanhempaansa adoption jälkeen 160.

Valtiolta on yksityiselämän suojaamiseksi perinteisesti edellytetty sen ohella, että se itse pidättäytyy loukkaamasta ihmisten yksityiselämää, myös aktiivisia toimenpiteitä yksityiselämän suojaamiseksi toisten taholta uhkaavilta loukkauksilta. Yksityiselämää on perinteisesti suojattu rikoslainsäädännön keinoin 161. Myös sääntelyllä henkilöä koskevien tietojen salassapidosta suojataan yksityiselämää 162.

Henkilötietojen suoja

Henkilötietojen suojasta säädetään perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa tämän säännöksen lisäksi se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kannalta.

Lähtökohtana mainitussa perustuslain momentissa on, että oikeushenkilöt eivät kuulu säännöksen soveltamisalaan. Toisaalta on kuitenkin huomattava, että henkilötiedon määritelmä on laaja. EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 163 mukaan henkilötiedolla tarkoitetaan kaikkia tunnistettuun tai suoraan tai epäsuorasti tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja. Lisäksi sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin että EU:n tuomioistuin ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa sekä EU:n perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklaa koskevassa oikeuskäytännössään katsoneet, että oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen henkilötietojen käsittelyssä koskee kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia tietoja. Ilmaisua ”yksityiselämä” ei tältä osin pidä tulkita suppeasti, eikä ammattitoimintaa siten tulisi jättää yksityiselämän käsitteen ulkopuolelle.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä henkilötietojen suojasta on verraten runsaasti. Ennen tietosuojauudistuksen voimaantuloa perustuslakivaliokunta piti käytännössään henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tuli tämän tulkintakäytännön mukaan lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista. 164

Perustuslakivaliokunta on kuitenkin EU:n tietosuojauudistuksen voimaantulon myötä tarkistanut kantaansa henkilötietojen suojaa koskevan sääntelyn vaatimuksista. Enää henkilötietojen käsittelystä kansallisesti säädettäessä ei yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla yleensä edellytetä edellä kuvatun kaltaista kattavaa ja yksityiskohtaista sääntelyä. Valiokunta on katsonut, että yleisen tietosuoja-asetuksen yksityiskohtainen sääntely, jota tulkitaan ja sovelletaan EU:n perusoikeuskirjassa turvattujen oikeuksien mukaisesti, muodostaa yleensä riittävän säännöspohjan myös perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.  165Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee näin ollen turvata ensisijaisesti EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata se vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa. 166

Sen sijaan perustuslakivaliokunta on katsonut, että niin sanottu rikosasioiden tietosuojadirektiivi (EU) 2016/680 167 ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta 168. Henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava perustuslakivaliokunnan aiemman, tietosuojauudistusta edeltäneen käytännön pohjalta 169. Tällöin tulee huolehtia siitä, että henkilötietojen suojaa koskeva sääntely on riittävän täsmällistä ja kattavaa.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt merkityksellisenä sitä, että EU:n perusoikeuskirjan 7 artiklassa turvataan yksityiselämän suoja ja 8 artiklassa jokaisen oikeus henkilötietojensa suojaan. 170 Valiokunta on painottanut, että EU:n henkilötietojen käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä sovellettaessa on otettava huomioon mainitut perusoikeuskirjan artiklat kiinnittäen huomiota siihen, että EU:n tuomioistuimen antamat tuomiot määrittävät näiltä osin yksityiselämän ja henkilötietojen suojan keskeistä sisältöä. 171 EU:n tuomioistuimen vanhemman oikeuskäytännön osalta on syytä pitää mielessä, että tietosuojalainsäädäntö on vuonna 2018 merkittävästi uudistunut. Merkitystä on myös Euroopan ihmisoikeussopimuksella, jossa turvataan yksityiselämän kunnioitus, ja sitä koskevalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännöllä.

Oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999) on henkilötietojenkin julkisuutta, salassapitoa ja luovuttamista sääntelevä yleislaki viranomaistoiminnassa.

 

Oikeus saada ja luovuttaa henkilötietoja

Viranomaisella olevien henkilötietojen luovuttamisesta säädetään yleislakina viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999).

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tietoja hallussaan pitävään viranomaiseen kohdistuvalla salassapitovelvollisuudella suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa velvollisuus tietojen luovuttamiseen eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi 172. Perustuslakivaliokunnan mielestä erottelua puoltavat seikat saavat erityisen painoarvon säädettäessä viranomaisen oikeudesta saada tai luovuttaa tietoja salassapitosäännösten estämättä sähköisessä toimintaympäristössä 173

Perustuslakivaliokunta on lisäksi tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tietojensaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Tällöin tietojensaanti- ja luovuttamismahdollisuus on voinut liittyä jonkin tarkoituksen kannalta ”tarpeellisiin tietoihin”, jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus ”tietojen välttämättömyydestä” jonkin tarkoituksen kannalta 174. Valiokunta ei toisaalta ole pitänyt hyvin väljiä ja yksilöimättömiä tietojensaantioikeuksia perustuslain kannalta mahdollisina edes silloin, kun ne on sidottu välttämättömyyskriteeriin 175.

Henkilötietojen luovuttaminen Suomen ulkopuolelle

Lailla voidaan säätää henkilötietojen luovuttamisesta myös esimerkiksi ulkomaan viranomaisille tai kansainvälisille toimielimille perusoikeuksien ja yleisen tietosuojasääntelyn mahdollistamissa puitteissa. Kun säädetään henkilötietojen luovuttamisesta EU:n ja ETA:n ulkopuolisten maiden toimijoille, on muun ohella otettava huomioon, mitä yleisessä tietosuojalainsäädännössä säädetään henkilötietojen siirtämisestä kolmansiin maihin.

Kaikelle henkilötietojen käsittelylle on oltava EU-oikeudessa tai kansallisessa lainsäädännössä oikeudellinen peruste. Tämän lisäksi henkilötietojen siirto kolmanteen maahan tai kansainväliselle järjestölle on lähtökohtaisesti mahdollista toteuttaa vain, jos komissio on päättänyt, että kyseinen kolmas maa tai jokin sektori tai kyseinen kansainvälinen järjestö varmistaa riittävän tietosuojan tason (ns. riittävyyspäätös). Jos komissio ei ole tehnyt tällaista päätöstä tietosuojan tason riittävyydestä, tietoja voidaan siirtää myös, jos kyseinen rekisterinpitäjä tai henkilötietojen käsittelijä on toteuttanut asianmukaiset suojatoimet ja jos rekisteröityjen saatavilla on täytäntöönpanokelpoisia oikeuksia ja tehokkaita oikeussuojakeinoja. Tällaiset suojatoimet voidaan sisällyttää esimerkiksi viranomaisten tai julkisten elinten väliseen oikeudellisesti sitovaan ja täytäntöönpanokelpoiseen välineeseen.

Valmisteltaessa henkilötietojen käsittelyä koskevia valtiosopimuksia on perustuslakivaliokunnan mukaan 176 varmistuttava muun muassa tietojen vaihdon välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta sekä tietojen vaihdon edellytysten ja tietosisältöjen määrittelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Näiden lisäksi valiokunta on korostanut tietosuojan riittävää tasoa tietoja edelleen siirrettäessä 177 sekä käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta 178. Tärkeää on huolehtia myös siitä, että rekisteröidyllä on riittävät oikeusturvatakeet tietoja vastaanottavassa maassa.

Valtiosopimuksen määräyksillä ei saa estää Suomen viranomaisia asettamasta tietojen käytölle mahdollisesti tarvittavia lisäehtoja muun muassa perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvattujen henkilötietojen suojaamiseksi tai sen varmistamiseksi, ettei tietojen käyttäminen johda esimerkiksi kuolemanrangaistuksen tuomitsemiseen tai täytäntöönpanoon taikka kidutukseen tai muuhun ihmisarvoa loukkaavaan kohteluun 179.

Edellä mainituissa tilanteissa on edellytetty nimenomaista kansainvälisen yhteistyön ja tietojen vaihdon kieltävää säännöstä säädettäessä toiminnasta, johon ei sovelleta yleistä tietosuoja-asetusta, kuten tiedustelutoiminnasta. Valiokunnan mielestä sääntelyä on tällöin ollut syytä täydentää tällaisella nimenomaisella kiellolla. 180

Kansainvälinen yhteistyö ja tietojen vaihto on kielletty, jos on perusteltua aihetta epäillä, että jotakin henkilöä tämän yhteistyön tai tietojen luovuttamisen vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus, muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu, vaino, mielivaltainen vapaudenriisto tai epäoikeudenmukainen oikeudenkäynti.

Kotirauha

Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan turvattu. Lailla voidaan pykälän 3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimista.

Kotirauhan piiri: pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat

Perustuslaissa turvattu kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat 181. Kotirauhan suojaama piiri määritellään näin ollen eri tavoin perustuslaissa kuin esimerkiksi rikoslaissa.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt itsestään selvänä, että myös vapaa-ajan asunnot nauttivat kotirauhan suojaa, vaikka niissä ei ympärivuotisesti asuttaisikaan 182. Hotellihuone saa niin ikään kotirauhan suojaa, jos sitä käytetään vakituiseen asumiseen 183.

Kulkuneuvoissa, kuten asuntoautoissa ja -vaunuissa ja aluksissa, olevien asuintilojen on perustuslakivaliokunnan käytännössä katsottu jäävän kotirauhan eräänlaiselle reuna-alueelle 184. Puheena olevan kaltaisia kulkuneuvoja käytetään sekä liikkumiseen että asumiseen, minkä vuoksi valiokunta on todennut tällaisen kaksinaiskäytön voivan olla valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkityksellinen seikka. Niinpä valiokunta on muun muassa matka-autojen ja asuntovaunujen erikoiseen asemaan viitaten katsonut, että niitä tulee rajavalvonnan ja rajatarkastusten tarkoitusten saavuttamiseksi voida esimerkiksi rajanylityspaikoilla kohdella samoin kuin muita kulkuneuvoja 185. Näiden lähtökohtien on katsottu soveltuvan myös aluksessa oleviin asuintiloihin ulottuviin erinäisiin toimenpiteisiin 186.

Kotirauhan suojan varsinaisen ytimen ei ole katsottu vaarantuvan säädettäessä tarkastustoimivallan ulottumisesta sellaisiin – myös asumiseen käytettäviin tiloihin – joissa harjoitetaan ammattitoimintaa 187.

Valiokunta ei ole pitänyt rangaistuslaitoksen selliä 188, säilöönottoyksikön majoitushuoneina käytettäviä tiloja 189, laitoshuollossa olevan lapsen käytössä olevia tiloja 190 eikä vastaanottokeskuksen asukkaan käytössä olevia tiloja 191 perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan piiriin kuuluvina. Tällaisiin tiloihin kohdistuvat tarkastus- ja toimenpidevaltuudet ovat sen sijaan merkityksellisiä pykälässä turvatun yksityiselämän suojan kannalta 192.

Kotirauhan piiriin ulottuva ”toimenpide”

Perusoikeusuudistuksen toteuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä 193 perustuslain 10 §:n 3 momentin ensimmäistä virkettä vastaava kvalifioitu lakivaraus oli muotoiltu koskemaan kotirauhan piiriin ulottuvia ”tarkastuksia”. Perustuslakivaliokunta katsoi lainsäädäntökäytännön kuitenkin jo tuolloin osoittaneen, että kotirauhan suojan suhteen oli ollut tehtävä rajanvetoja tarkastusten lisäksi muunkinlaisten toimien osalta. Sen vuoksi valiokunta muutti säännöksen ilmaisun koskemaan kotirauhan piiriin ulottuvia ”toimenpiteitä”. Tällaisen väljennyksen vastapainona valiokunta tähdensi toimenpiteiden välttämättömyyttä kvalifioidussa lakivarauksessa mainittujen kriteerien kannalta sen edellytyksenä, että niistä voidaan säätää tavallisella lailla 194.

Kotirauhan piiriin ulottuvana toimenpiteenä perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetussa mielessä pidetään siten erilaisten tarkastusten ja kotietsinnän 195 lisäksi muitakin kotirauhan suojaamalla alueella tehtäviä tai sinne ulottuvia toimenpiteitä, kuten asunnossa olevan henkilön tarkkailua ja valvontaa esimerkiksi teknisen kuuntelun ja katselun keinoin 196, tarkkailulaitteen asentamista asuntoon ja sen poistamista asunnosta 197, ulosmittaustoimenpiteitä 198, käyntiä asunnossa valvontarangaistuksen valvomiseksi 199 tai peitellyn tiedonhankinnan paljastumisen estämiseksi 200, palotarkastus- 201 ja onnettomuustutkintatoimenpiteitä 202 sekä rajavyöhykelupaan liitettäviä, toimintaa koskevia lupaehtoja 203.

Toimenpiteet perusoikeuksien turvaamiseksi

Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan säätää sellaisista kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä, jota ovat välttämättömiä joko perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on ollut esillä monenlaisia sääntelyehdotuksia kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä eri perusoikeuksien turvaamiseksi 204.

Sääntelyn täsmällisyyden kannalta on olennaista, että laista ilmenee, missä (perusoikeuksien turvaamiseen palautuvassa konkreettisessa) tarkoituksessa kotirauhan piiriin ulottuva toimenpide on sallittu, ja että laista näin käy ilmi, mitä perusoikeuksien turvaamisella asianomaisessa sääntely-yhteydessä tarkoitetaan 205.

Toimenpiteet rikosten selvittämiseksi

Perustuslakivaliokunta on katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä rikosten selvittämiseksi, jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan 206.

Epäilyn tulee kohdistua rikoksena rangaistavaan tekoon eli siihen, onko esimerkiksi jotakin toimintaa koskevia säännöksiä syytä epäillä rikotun tai rikottavan laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla 207. Valiokunta on pitänyt kiistattomana, että rikoksella puheena olevassa perustuslainkohdassa tarkoitetaan vain Suomen lainsäädännön mukaan rikoksena pidettävää tekoa 208.

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta perustuslakivaliokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi 209. Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistavaksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus 210. Lisäksi se on katsonut, että tarkastuksen toimittaminen kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa näyttäisi olevan mahdollista myös enimmillään sakolla rangaistavien rikkomusten selvittämiseksi, jos tarkastusmahdollisuus sidotaan konkreettiseen ja yksilöityyn syyhyn epäillä lakia rikotun tai rikottavan ja tarkastus voidaan toimittaa vain, jos se on rangaistavan menettelyn selvittämiseksi välttämätöntä 211. Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen 212.

Ei toimenpiteitä pelkän suostumuksen perusteella

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on arvosteltu säännösehdotuksia, jotka perustuvat oletuksiin, että viranomaisella olisi toimivalta tehdä tarkastuksia kotirauhan piirissä pelkästään asianomaisen suostumuksen perusteella ja että tällöin viranomaisen toimivallasta ei olisi enemmälti tarpeen säätää lainkaan. Tällainen säännösehdotus on voinut olla esimerkiksi muotoa: ”Tarkastus voidaan tehdä pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa ilman asianomaisen suostumusta vain, jos on perusteltua syytä epäillä lakia rikotun laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla.”

Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei tuollainen sääntely ole sopusoinnussa perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistettuun oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyvän vaatimuksen kanssa, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Valiokunta on pitänyt tällaista henkilön suostumukseen perustuvaa kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta koskevaa sääntelyä myös perustuslain 10 §:n säännösten vastaisena, jos lakiehdotus ei ole sisältänyt perusoikeussuojaan puuttuvalta lailta edellytettyjä tarkkuuden ja täsmällisyyden vaatimukset täyttäviä säännöksiä siitä, millaisissa tilanteissa tai millä edellytyksillä viranomainen voi tällaisen tarkastuksen tehdä. Merkityksellistä on ollut myös suostumuksen antamista ja peruuttamista koskevien säännösten puuttuminen sekä sääntelyyn liittyvä epäselvyys suostumuksen antamisen aitoudesta ja vapaaseen tahtoon perustuvuudesta. 213

Välttämättömyysvaatimus

Perusoikeusuudistuksen yhteydessä 214 perustuslakivaliokunta tähdensi kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden välttämättömyyttä sen edellytyksenä, että niistä voidaan säätää tavallisella lailla. Ehdotus kotirauhan piiriin ulottuvia toimenpiteitä koskevaksi sääntelyksi on siten ehdotusta valmisteltaessa arvioitava (yleisesti) välttämättömäksi 215. Toimenpidevaltuuksia pidetään välttämättöminä, jos toimenpiteillä tavoiteltavia tietoja tai asiantiloja ei voida saavuttaa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin 216.

Välttämättömyysvaatimus tulee ottaa asianmukaisesti huomioon myös konkreettisissa tilanteissa. Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt toimenpidevaltuuksia koskeviin säännöksiin kirjattavaksi, että esimerkiksi tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi 217 tai välttämätöntä rangaistavaksi säädetyn menettelyn selvittämiseksi 218.

Kotirauhan piirin rajaaminen toimenpidevaltuuksien ulkopuolelle

Tarkastusvaltuuksia tai muita toimenpidevaltuuksia koskevia yleisiä säännöksiä valmisteltaessa kotirauhan piriin kuuluvat tilat on syytä rajata valtuuksien ulkopuolelle nimenomaisella lakiin otettavalla maininnalla, jos toimenpiteitä ei ole tarkoitus ulottaa kotirauhan piirissä tehtäviksi tai edellytykset sinne ulottuvista toimenpiteistä säätämiselle eivät täyty. Näin on meneteltävä etenkin, jos toimenpiteiden kohteina olevissa rakennuksissa tai muissa tiloissa saattaa olla myös asumiseen käytettyjä tiloja 219.

Liiketilojen tarkastukset

Perustuslaissa turvattu kotirauhan suoja ei ulotu liikehuoneistoihin tai vastaaviin yritysten tiloihin. Tällaisiin tiloihin kohdistuvia tarkastusvaltuuksia koskevan lainsäädännön on kuitenkin oltava riittävän täsmällistä ja tarjottava riittävät takeet väärinkäytöksiä vastaan. Lainsäädännön on sisällettävä tämän toteutumiseksi riittävät takeet oikeudenmukaisesta menettelystä ja muusta oikeusturvasta. Tarkastuksilla ei saa puuttua mielivaltaisesti tai suhteettomasti oikeushenkilöiden yksityisen toiminnan piiriin 220.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä hallintolain (434/2003) 39 §:n yhdessä hallintolain 6 §:n sisältämien hallinnon oikeusperiaatteiden kanssa on katsottu täyttävän liiketilojen tarkastusta koskevat perustuslain 10 §:stä johtuvat vaatimukset. Valiokunta on valvontatyyppisten tarkastusten sääntelyssä pitänyt selkeyden vuoksi tarpeellisena viittausta tarkastusta koskeviin hallintolain 39 §:n yleissäännöksiin. 221

Luottamuksellisen viestin salaisuuden suoja

Kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan loukkaamaton. Lailla voidaan kuitenkin saman pykälän 3 momentin perusteella säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä ja turvallisuustarkastuksessa sekä vapaudenmenetyksen aikana. Nämä mahdollisuudet rajoittaa luottamuksellisen viestin salaisuutta on tarkoitettu tyhjentäväksi luetteloksi 222.

Perustuslain 10 §:n 2 momentin säännös luottamuksellisen viestin salaisuudesta on muotoiltu väline- ja tekniikkaneutraaliksi. Kirje- ja puhelinsalaisuus on mainittu erikseen, mutta säännöksellä turvataan yleisesti kaikenlaisen luottamuksellisen viestinnän salaisuutta 223.

Luottamuksellisen viestin salaisuutta koskevan perustuslakisääntelyn ensisijaisena tarkoituksena on suojata luottamukselliseksi tarkoitetun viestin sisältö ulkopuolisilta. Perustuslailla turvataan jokaiselle oikeus luottamukselliseen viestintään ilman, että ulkopuoliset saavat oikeudettomasti tietoa hänen lähettämiensä tai hänelle osoitettujen luottamuksellisten viestien sisällöstä. Tämä merkitsee esimerkiksi suojaa kirjeiden ja muiden suljettujen viestien avaamista ja hävittämistä sekä puhelujen kuuntelemista ja nauhoittamista vastaan. Sääntelyllä ei suojata ainoastaan viestin lähettäjää, vaan kysymyksessä on viestinnän molempien osapuolten perusoikeus 224.

Säännöksellä ei suojata tavallisen kuuloetäisyydellä käytävän, aistihavainnoin kuultavissa olevan keskustelun sisältöä, mutta luottamukselliseksi tarkoitetun keskustelun kuunteleminen teknisin apuvälinein merkitsee rajoitusta luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan 225.

Luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan ulkopuolelle perustuslakivaliokunnan käytännössä on viestinnän pääasiallisen luonteen vuoksi rajattu liikenteen ohjauksessa syntyvä puhe- ja viestiliikenne 226. Postinkulun varmistamiseksi eli viestin lähettäjän ja vastaanottajan viestinnällisten oikeuksien toteutumiseksi on lailla voitu säätää suljetun kirjeen avaamisesta 227.

Perustuslakisääntelyllä ei ole pyritty järjestämään viestinnän osapuolten keskinäisiä suhteita tai heidän käyttäytymistään. Kysymys luottamuksellisen viestinnän osapuolen oikeudesta julkistaa luottamukselliseksi tarkoitettu viesti on jäänyt ratkaistavaksi muilla perusteilla 228.

Viestin suoja yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa

Perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitettujen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavien rikosten piiriin kuuluvat esimerkiksi huumausainerikokset, törkeät väkivaltarikokset sekä maan- ja valtiopetosrikokset 229. Myös yleisvaarallisten rikosten törkeät tekomuodot 230 samoin kuin törkeä laittoman maahanmuuton järjestäminen, törkeä sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan lasta esittävän kuvan levittäminen, ihmiskauppa ja törkeä paritus on katsottu perustuslain puheena olevassa säännöksessä tarkoitetuiksi rikoksiksi 231.

Rikoksen tutkintana voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetussa mielessä pitää muun muassa sellaisia toimenpiteitä, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei vielä olisi ehtinyt toteutuneen teon asteelle 232.

Viestin suoja oikeudenkäynnissä

Lailla voidaan säätää velvollisuudesta esittää yksityinen asiakirja tai tallenne oikeudenkäynnissä 233. Lailla on voitu säätää myös konkurssipesän hoitajan oikeudesta avata pesän selvittämiseen liittyvät viestit, vaikka pesänhoitajan toiminta ei varsinaisesti olekaan oikeudenkäyntiä 234.

Viestin suoja turvallisuustarkastuksessa

Välttämättömiä rajoituksia voidaan säätää myös viestin salaisuuteen turvallisuustarkastuksessa. Joissakin tapauksissa erittäin tärkeä turvallisuusintressi voi edellyttää esimerkiksi oikeutta tarkastaa postilähetyksiä 235. Lailla on siten voitu säätää esimerkiksi oikeudesta avata suljettu kirje tilanteessa, jossa on syytä epäillä, että lähetys saattaa aiheuttaa vaaraa terveydelle tai omaisuudelle 236.

Viestin suoja vapaudenmenetyksen aikana

Ilmaisulla vapaudenmenetyksen aikana tarkoitetaan perustuslain 10 §:n 3 momentin säännöksessä esimerkiksi vankeusrangaistuksen, tutkintavankeuden ja pidätyksen aikaa sekä sitä aikaa, kun joku on tahdostaan riippumatta hoidettavana mielisairaalassa tai muussa vastaavassa laitoksessa taikka huostaan otettuna lastensuojelulainsäädännön perusteella. Viestin salaisuutta voidaan laitosoloissakin rajoittaa vain siinä määrin kuin se kussakin yksittäistapauksessa on perusteltua 237.

Viestin suoja tiedustelutoiminnassa

Perustuslain 10 §:n uudessa 4 momentissa on säädetty uudet perusteet luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan rajoittamisesta (817/2018). Lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Uusissa rajoitusperusteissa on irtauduttu rajoituksen perustumisesta rikokseen tai rikosepäilyyn. Säännöstä on sovellettu tiedustelulainsäädännön säätämisessä (PeVL 76/2018 vp, PeVL 75/2018 vp, PeVL 36/2018 vp, PeVL 35/2018 vp), mutta uudet rajoitusperusteet määrittävät vastaisuudessa luottamuksellisen viestinnän rajoitusten sallittavuutta mahdollisesti muussakin toiminnassa kuin siviili- ja sotilastiedustelussa (PeVM 4/2018 vp, s. 4).

Sotilaallisella toiminnalla tarkoitetaan säännöksessä sotilaallisesti järjestäytyneiden joukkojen toimintaa tai muuta näihin rinnastuvaa, sotavoimaa käyttävien joukkojen toimintaa. Kyse voi olla sekä valtiollisesta että ei-valtiollisesta toiminnasta. Tiedon hankkiminen sisältää Suomeen kohdistuvien sotilaallisten ulkoisten toimenpiteiden kartoittamisen ja seuraamisen. Säännös ei edellytä tiedon hankkimiselta sitä, että tällaisesta toiminnasta aiheutuisi vakavaa uhkaa kansalliselle turvallisuudelle. Sotilaallista toimintaa on usein tarpeen seurata pitkäjänteisesti ja systemaattisesti ilman, että seurattavan toiminnan tarvitsisi olla välittömästi uhkaavaa seurannan aikana. Säännöksen tulkinnassa on otettava huomioon se, että vieraan valtion sotilas- tai muun viranomaisorganisaation viestintä ei sellaisenaan nauti luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaa, mutta tiedonhankintaan voi sisältyä vaara viranomaisten tilapäisestä pääsystä yksittäisten, tiedonhankintaan liittymättömien henkilöiden viestintää koskeviin tietoihin. Säännöksen soveltamisala rajautuu tiedon hankkimiseen vain Suomeen kohdistuvasta sotilaallisesta toiminnasta taikka Suomen turvallisuusympäristön kannalta merkityksellisestä sotilaallisesta toiminnasta. (HE 198/2017 vp, s. 34-35; PeVM 4/2018 vp, s. 6-7)

Kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavalla toiminnalla tarkoitetaan kansanvaltaista valtio- ja yhteiskuntajärjestystä, yhteiskunnan perustoimintoja, suuren ihmismäärän henkeä tai terveyttä tai kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta uhkaavaa toimintaa. Edellytyksenä on, että toiminnalla on jokin kytkentä Suomeen ja että se uhkaa nimenomaan Suomen kansallista turvallisuutta, vaikka toiminta voikin maantieteellisesti tapahtua Suomen rajojen ulkopuolella. Kyse voi olla esimerkiksi Suomen kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta terrorismiin liittyvästä toiminnasta, väkivaltaisesta radikalisoitumisesta tai ulkomaisten tiedustelupalvelujen toiminnasta taikka Suomen turvallisuuden kannalta keskeisen valtion levottomuuksista. Säännöksen varsin laaja-alaisten käsitteiden soveltamisessa korostuu tarve noudattaa vahvoja oikeusturvatakeita, tiedonhankintavaltuuksien tehokasta ja riippumatonta valvontaa sekä valtuuksien riittäviä soveltamisrajoituksia. Tiedonhankinta kansallista turvallisuutta uhkaavasta toiminnasta voidaan säännöksen perusteella osoittaa vain kansallisesta turvallisuudesta huolehtivien viranomaisten tehtäväksi. Toiseksi rajoitusedellytys koskee vain tiedon hankkimista sellaisesta toiminnasta, joka luonteensa takia voi muodostua vakavaksi uhkaksi kansalliselle turvallisuudelle. Kolmanneksi lailla tulee säätää tyhjentävästi toimivaltuuksien kohdentumisesta. Neljänneksi säännös ei mahdollista yleistä, kohdentamatonta ja kaiken kattavaa tietoliikenteen seurantaa tiedustelutoiminnassa.

Välttämättömyys-kriteeri puolestaan tarkoittaa, että luottamuksellisen viestin salaisuuteen kohdistunut rajoitus on sallittu vain, jos tiedonhankinta ei ole mahdollista vähemmän puuttuvin keinoin, ja että tiedon hankkimisessa puututaan luottamuksellisen viestin salaisuuteen mahdollisimman kohdennetusti ja rajoitetusti. Rajoitusperusteen tulkinnassa on muutoinkin keskeisellä sijalla perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset.

Säännöksen nojalla säädettävien toimivaltuuksien on oltava sopusoinnussa myös Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen, ja EU-oikeuden kanssa. Perustuslakivaliokunta on mm. korostanut tarvetta seurata Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen käytäntöä tiedustelutoiminnan alalla. (HE 198/2017 vp, s. 35-39; PeVM 4/2018 vp, s. 8-9)

Luottamuksellisen viestin tunnistamistiedot

Viestin sisällön lisäksi perustuslain säännöksillä suojataan myös viestin lähettäjän ja vastaanottajan tunnistamistietoja sekä muita tietoja, joilla voi olla merkitystä viestin luottamuksellisuuden säilymiselle. Viestin tunnistamistietojen on perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä katsottu jäävän luottamuksellisen viestin salaisuutta suojaavan perusoikeuden ydinalueen ulkopuolelle 238. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin sittemmin katsonut, että EU:n tuomioistuimen tuomio on antanut perusteita jossain määrin arvioida uudelleen sähköisessä viestinnässä saatavien tunnistamistietojen suojaa luottamuksellisen viestin salaisuuden näkökulmasta. Käytännössä sähköisen viestinnän käyttöön liittyvät tunnistamistiedot sekä mahdollisuus niiden kokoamiseen ja yhdistämiseen voivat olla yksityiselämän suojan näkökulmasta siinä määrin ongelmallisia, että kategorinen erottelu suojan reuna- ja ydinalueeseen ei aina ole perusteltua, vaan huomiota on yleisemmin kiinnitettävä myös rajoitusten merkittävyyteen 239.

Tunnistamistietojen salaisuuden suojaan puuttuvan sääntelyn on kuitenkin täytettävä perusoikeuksien rajoittamisen yleiset edellytykset 240. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on tältä pohjalta pidetty mahdollisena, että tunnistamistietojen saaminen rikosten tutkinnassa jätetään sitomatta tiettyihin rikostyyppeihin, jos sääntely muuten täyttää perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset 241. Sääntely tulee tällöin kuitenkin rajata yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta tai kotirauhaa vaarantavien rikosten tyyppisiin tai niihin törkeysasteeltaan verrattaviin rikoksiin 242.

4.2.6 Uskonnon ja omantunnon vapaus (11 §)

Jokaisella on uskonnon ja omantunnon vapaus.

Uskonnon ja omantunnon vapauteen sisältyy oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus ja oikeus kuulua tai olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan. Kukaan ei ole velvollinen osallistumaan omantuntonsa vastaisesti uskonnon harjoittamiseen.

Perustuslain 11 §:ssä turvataan uskonnon ja omantunnon vapaus (1 momentti) ja täsmennetään sen ulottuvuuksia (2 momentti).

Pykälä ei sisällä erityistä (kvalifioitua) rajoituslauseketta. Uskonnon ja omantunnon vapauden mahdollisiin rajoituksiin sovelletaan siten perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä.

Uskonnonvapauteen liittyy kiinteästi perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä uskontoon tai vakaumukseen perustuvan syrjinnän kielto  243. Tästä kiellosta muun ohella seuraa julkisen vallan käyttöön kohdistuva velvoite kohdella tasapuolisesti kaikkia uskonnollisia yhdyskuntia ja maailmankatsomuksellisia suuntauksia  244.

Uskonnon ja omantunnon vapauden turva on laaja-alainen. Säännöksessä tarkoitettu omantunnon vapaus kattaa sekä uskonnolliset että muut maailman- ja elämänkatsomukset  245.

Uskonnon ja omantunnon vapauden tärkeimpinä ilmenemismuotoina perustuslain 6 §:n 2 momentissa mainitaan oikeus tunnustaa ja harjoittaa uskontoa, oikeus ilmaista vakaumus, uskonnollinen yhdistymisvapaus sekä niin sanottu negatiivinen uskonnonvapaus eli oikeus olla kuulumatta uskonnolliseen yhdyskuntaan 246.

Negatiiviseen uskonnonvapauteen sisältyy myös, että ketään ei voida velvoittaa osallistumaan omantuntonsa vastaisesti jumalanpalvelukseen tai muuhun uskonnonharjoitustilaisuuteen. Tämä ei kuitenkaan estä muiden ihmisten positiivista uskonnon harjoittamisen vapautta 247.

Uskonnon tunnustamisen ja harjoittamisen vapauteen sisältyy kunkin uskonnollisen yhdyskunnan mahdollisuus päättää omista uskonnollisista menoistaan 248. Uskonnollisten menojen joukossa jumalanpalveluksen voidaan katsoa kuuluvan uskonnonvapauteen sisältyvän uskonnon harjoittamisen oikeuden ydinalueelle 249. Avioliittoon vihkiminen on uskonnollisessa yhdyskunnassa niin ikään osa uskonnon harjoittamisen oikeutta 250.

Uskonnon tunnustamiseen ja harjoittamiseen kuuluu myös tunnustuksellinen uskonnon opetus. Uskonnonvapaus edellyttää yksilön mahdollisuutta saada uskonnollista tai elämänkatsomuksellista opetusta. Opetuksessa ja kasvatuksessa tulee kunnioittaa yksilön vakaumusta, lapsen oikeuksia ja huoltajan oikeutta vastata lapsen kehityksestä 251. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että perustuslaki ei estä peruskoulun ja lukion opetussisällön sellaista kehittämistä, jossa oman uskonnon opetuksen sijasta painopistettä siirrettäisiin kaikille yhteiseen uskontotiedon ja elämänkatsomustiedon opetukseen 252.

Uskonnon ja omantunnon vapauteen vedoten ei voida harjoittaa toimia, jotka loukkaavat ihmisarvoa tai muita perusoikeuksia taikka ovat oikeusjärjestyksen perusteiden vastaisia. Perusoikeussäännöksellä ei siten voida esimerkiksi oikeuttaa missään olosuhteissa ihmisyksilöiden silpomista, kuten naisten ympärileikkausta, huolimatta tällaisen toimenpiteen mahdollisesta yhteydestä johonkin uskonnolliseen suuntaukseen. Sama koskee muun muassa moniavioisuutta, joka ei sovellu suomalaiseen oikeusjärjestykseen.

Uskonnon ja omantunnon vapauden perustuslainturva ei myöskään estä lailla antamasta yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen moraalisten ja eettisten arvojen mukaisia järjestysluonteisia säännöksiä, jotka eri uskonnollisten suuntausten tulee ottaa huomioon uskonnollisissa tai niitä vastaavissa menoissaan. Erityisesti muiden ihmisten perusoikeuksiin liittyvät näkökohdat tulee muutoinkin ottaa huomioon tulkittaessa, miten pitkälle säännöksellä annettu perusoikeussuoja, esimerkiksi oikeus uskonnon harjoittamiseen, ulottuu. Esimerkiksi lapsen perusoikeuksia, kuten oikeutta elämään ja henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, ei saa loukata vedoten muiden uskonnon ja omantunnon vapauteen 253.

Uskonnolliseen yhdistymisvapauteen sisältyy uskonnollisen yhdyskunnan tietynasteinen sisäinen autonomia ja oikeus määrätä omista asioistaan, kuten uskon tunnustuksesta sekä uskonnon harjoittamiseen ja opetukseen ja yhdyskunnan muuhun hengelliseen toimintaan liittyvistä asioista samoin kuin uskonnollisten johtajien, pappien ja opettajien valinnasta 254.

4.2.7 Sananvapaus ja julkisuus (12 §)

Jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia.

Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Perustuslain 12 §:n 1 momentti sisältää sananvapautta koskevan yleislausekkeen, säännöksen sananvapauteen luettavista oikeuksista, näiden oikeuksien käyttämistä koskevan ennakkoesteiden kiellon, lakivarauksen eli vaatimuksen sananvapauden käytön sääntelyn toteuttamisesta lailla ja kvalifioidun lakivarauksen lasten suojelemiseksi välttämättömistä kuvaohjelmia koskevista rajoituksista.

Pykälän 2 momentti sisältää pääsäännön viranomaisen hallussa olevien tallenteiden julkisuudesta, kvalifioidun lakivarauksen välttämättömistä syistä säädettävissä olevista tallennejulkisuuden rajoituksista ja säännöksen jokaisen oikeudesta saada tieto julkisesta tallenteesta.

Sananvapauden ydinajatus

Sananvapauden keskeisenä tarkoituksena on taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin . Ydinajatukseltaan sananvapautta on perinteisesti pidetty ennen muuta poliittisena perusoikeutena 255.

Sananvapaudella turvataan kaikkea viestintää

Sananvapaus ei sen ydinajatuksesta huolimatta rajoitu vain poliittisiin ilmaisuihin, vaan sen piiriin luetaan muunkin tyyppiset ilmaisut. Sananvapauden perustuslainsuojan piiriin kuuluvat tiedot, mielipiteet ja muut viestit niiden sisällöstä riippumatta 256.

Sananvapaudella turvataan myös kaupallista viestintää 257. Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, että sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin. Niihin voidaan kuitenkin kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin sananvapauden sisällöllisellä ydinalueella olisi mahdollista. Toisaalta myös mainontaa ja markkinointia koskevan sääntelyn tulee täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset 258. Siten esimerkiksi markkinointia koskevaa sääntelyä ei voida avoimin valtuuksin siirtää asetuksella toteutettavaksi 259. Perustuslakivaliokunta on myös katsonut, että rajoituksen, jonka mukaan ilman analogisen radiotoiminnan ohjelmistotoimilupaa harjoitettavaksi sallitussa radiotoiminnassa lähetettävä kaupallinen viestintä saa olla ainoastaan sponsorointia tai kyseiseen radiotoimintaan liittyvää mainontaa, tulisi liittyä ainakin jollakin tavalla itse mainonnan hyväksyttävyyteen, jotta sitä voitaisiin pitää perusteltuna 260.

Yhteiskunnalliseksi tai aatteelliseksi luonnehdittava mainonta nauttii kaupalliseen mainontaan verrattuna korotettua sananvapaussäännöksestä johtuvaa suojaa 261. Perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslain 12 §:n 1 momentista ei kuitenkaan sinänsä johdu estettä asettaa yhteiskunnalliseksi tai aatteelliseksi luonnehdittavaan mainontaan kohdistuvia mainosten sijoittelua koskevia tai siihen rinnastuvia rajoituksia, jos ne ovat perusoikeuksien suojaamisen tai muun painavan tarpeen vuoksi perusteltuja. Sääntelyn tarpeellisuutta arvioitaessa rajoitusperusteilta toisaalta edellytetään sitä korkeampia vaatimuksia, mitä läheisemmin sääntelyllä puututaan tällaisen mainonnan sisältöön 262. Perustuslakivaliokunta on myös pitänyt tavallisen lain säätämisjärjestyksen edellytyksenä, että kielto käyttää markkinoinnissa uutis- tai ajankohtaisohjelmissa säännöllisesti esiintyvien henkilöiden kuvaa tai ääntä ei kohdistu aatteelliseen tai yhteiskunnalliseen mainontaan 263.

Uskonnollinen viestintä on niin ikään perustuslain sananvapaussäännöksellä suojattua. Perustuslain 11 §:ssä turvattuun uskonnon ja omantunnon vapauteen sisältyy myös oikeus ilmaista vakaumus. Tämä vahvistaa perustuslain sananvapaussäännöksestä johtuvaa suojaa uskonnollisen ja muun vakaumuksellisen viestinnän vapaudelle. Uskonnollisen sanoman levittäminen on uskonnon- ja sananvapautta suojaavilla perustuslain säännöksillä erityisesti turvattua toimintaa 264.

Sananvapaudella turvataan viestintää kaikenlaisissa välineissä

Sananvapautta ei ole sidottu mihinkään viestinnän muotoon, esimerkiksi painettuun sanaan, vaan sananvapaudella turvataan viestintää riippumatta viestin ilmaisemiseen tai julkistamiseen käytettävästä menetelmästä 265. Sananvapaus ymmärretään perustuslaissa laajasti ja välineneutraalina 266.

Sananvapaudella turvataan myös ilmaisun muotoa

Sananvapaus antaa yleisesti turvaa erilaisille luovan toiminnan ja itseilmaisun muodoille 267. Esimerkiksi pukeutumisen on katsottu osaksi liittyvän myös sananvapauteen 268.

Sananvapauteen sisältyvät oikeudet

Sananvapaus on perustuslaissa käsitetty alaltaan huomattavan laajaksi samaan tapaan kuin kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Sananvapauteen luetaan perinteisten viestien ilmaisemisen ja julkistamisen lisäksi myös oikeus vastaanottaa viestejä. Julkistamisella tarkoitetaan kaikenlaista viestien julkaisemista, levittämistä ja välittämistä. Säännöksestä ilmeneviä sananvapauden ulottuvuuksia ei yleensäkään tule tulkita liian kapeasti. Siten sananvapaussäännös antaa esimerkiksi suojaa julkisen vallan puuttumista vastaan lehdistön toimitukselliselle työskentelylle jo ennen viestin varsinaista ilmaisemista ja julkaisemista 269.

Sananvapauden kannalta merkityksellisiä ovat myös säännökset velvollisuudesta jonkin tiedon tai viestin julkaisemiseen 270 samoin kuin säännökset esimerkiksi teleyrityksen velvollisuudesta siirtää toisen toimijan ohjelmistoja ja palveluita yleisön saataville 271 tai velvollisuudesta liittää ohjelmistoihin ääni- ja tekstityspalvelu 272 taikka elinkeinonharjoittajan velvollisuudesta lisätä tuotteisiin tai palveluihin varoitusmerkintöjä 273.

Lailla on voitu säätää uskonnollisen yhdyskunnan papin, diakonin ja kanttorin viran haltijaan kohdistuvasta kiellosta opettaa, liittää saarnaansa tai levittää mielipiteitä, jotka ovat vastoin yhdyskunnan tunnustusta tai kanonista rakennetta. Perustuslakivaliokunta on katsonut tällaisten virkojen luonteen mukaista olevan, että viranhaltijan tulee opettaa yhdyskunnan opin mukaan ja vastaavasti viran vastaanottamiseen täytyy sisältyä tietoisuus tästä. Sääntely kiellosta ei asian erityisen laadun vuoksi ollut ongelmallista perusoikeutena turvatun sananvapauden kannalta 274.

Sananvapauden kannalta on arvioitu myös

– säännösehdotuksia puolustusvoimien käytössä olevien erinäisten kohteiden kuvaamisen ja muun tallentamisen luvanvaraistamisesta 275,

– ehdotusta tekijänoikeuslainsäädännöksi 276,

– säännösehdotusta keksijään kohdistuvasta kiellosta julkistaa tutkimustuloksia keksinnön suojaamisen tai muun hyödyntämisen vaarantavalla tavalla tilanteessa, jossa korkeakoulu voi lain perusteella ottaa oikeudet keksintöön 277,

– sääntelyehdotusta opinnäytetyön tekijänoikeuden siirtymisestä opiskelijalta oppilaitokselle 278,

– sääntelyehdotusta tuomioistuimen toimivallasta määrätä keskeytettäväksi tekijänoikeutta loukkaavan aineiston saattaminen yleisön saataville 279,

– säännösehdotusta arvopaperinvälittäjään kohdistuvasta etujen ja eturistiriitojen julkaisemisvelvollisuudesta sekä väärien ja harhaanjohtavien tietojen julkaisemisen kiellosta 280,

– sääntelyehdotusta oikeudesta saada käyttöön verkkotunnus 281,

– ehdotusta säännökseksi kirkkokunnan viranhaltijan velvollisuudesta opettaa kirkkokunnan opin mukaisesti 282,

– ehdotusta säännökseksi teleyrityksen velvollisuudesta välittää viranomaistiedotteita viranomaisen pyynnöstä 283,

– säännösehdotuksia yksittäisiä henkilöitä ja asioita koskevista ilmaisukielloista 284,

– säännösehdotuksia postin kuljetusta koskevista kielloista ja rajoituksista 285

– ehdotusta verotusmenettelyksi, johon sisältyisi velvollisuus antaa veroilmoitus maahantuotavista lehdistä ja maksaa lehdistä suoritettava maahantuonnin arvonlisävero 286.

Ennakkoesteiden kielto

Perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvataan sananvapaus kenenkään ennakolta estämättä. Momentissa kielletään sekä perinteinen viestien ennakkotarkastus että muut ennakollista estettä merkitsevät puuttumiset sananvapauteen. Tällaisina voidaan pitää esimerkiksi luvan asettamista painotuotteiden julkaisemisen ehdoksi 287 ja sananvapauden käytön säätämistä ilmoituksenvaraiseksi 288.

Lailla on toisaalta voitu säätää viranomaisen hyväksyntä edellytykseksi sille, että asiakirja voidaan julkaista laissa tarkoitettuna esitteenä 289. Lääketiedottamisessa levitettävien tietojen etukäteisen viranomaisvalvonnan on kuitenkin arvioitu saattavan muodostua ennakolliseksi esteeksi sananvapauden käytölle 290. Yleisradio Oy:n hallintoneuvoston tehtävä arvioida ennakolta yhtiön uusia palveluja ja toimintoja ei ollut ongelmallinen sananvapauden kannalta, kun ennakkoarviointi ei kohdistunut Yleisradio Oy:n toimitukselliseen riippumattomuuteen tai sisällöllisiin ratkaisuihin 291.

Toimilupa

Sananvapaussäännöksillä ei estetä ylläpitämästä toimilupajärjestelmää yleisradio- ja kaapelilähetystoiminnassa, jos järjestelmän tarpeellisuus voidaan perustella sananvapauden toteutumisen kannalta hyväksyttävällä tavalla. Nykyisin lupajärjestelmän voidaan katsoa toimivan myös keinona turvata sananvapauden mahdollisimman laaja käytännön toteutuminen. Yleisradiotoiminnan luvanvaraisuutta saattaa edellyttää myös tarve jakaa käytettävissä olevat radiotaajuudet tasapuolisesti 292.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt toimilupajärjestelmää (vapaasti eteneviä radioaaltoja käyttävässä) televisio- ja radiotoiminnassa lähtökohtaisesti ongelmallisena sananvapaussäännöksen sisältämän ennakkoesteiden kiellon kannalta 293. Valiokunta on kuitenkin toistuvasti katsonut, että radiotaajuuksien niukkuus muodostaa sellaisen rajoitusperusteen, jonka huomioon ottamiseksi lupajärjestelmän ylläpitäminen on hyväksyttävää sekä sananvapauden 294 että elinkeinovapauden näkökulmasta 295. Lupajärjestelmän avulla tulee turvata käytettävissä olevien radiotaajuuksien tasapuolinen jako televisio- ja radiotoiminnan harjoittajille ja siten luoda edellytykset sananvapauden laajalle toteutumiselle. Valiokunta on toisaalta huomauttanut, että tarve nykyisen kaltaiselle järjestelmälle tulee tulevaisuudessa todennäköisesti olennaisesti vähenemään erityisesti kilpailevien jakeluteiden kehittymisen vuoksi. Myös lupajärjestelmän sallittavuuden valtiosääntöoikeudellisia perusteita 296 samoin kuin mahdollisuuksia ottaa käyttöön lupajärjestelmää kevyempiä sääntelytapoja 297 joudutaan tällöin arvioimaan uudelleen.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut myös ehdotuksia postitoiminnan harjoittamisen luvanvaraistamiseksi perustuslaissa turvatun sananvapauden kannalta 298. Valiokunta on tällöin kiinnittänyt sääntelyn hyväksyttävyyden osalta huomiota toiminnan luvanvaraisuuden tarkoitukseen turvata postipalveluiden yhdenvertainen saatavuus ja yksilön viestintään liittyvät oikeudet. Lain soveltamisalan rajaaminen tämän tarkoituksen kannalta välttämättömään oli keskeistä oikeasuhtaisuusvaatimuksen näkökulmasta. Lisäksi luvan myöntämisen tuli perustua oikeusharkintaan.

Luvan ehtojen muuttaminen ja luvan peruuttaminen

Perustuslakivaliokunta on radioluvan ehtojen muuttamista koskevaa sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota sääntelyn hyväksyttävyyteen sananvapauden edistämisen kannalta sekä lupaehtojen muuttamisen mahdollisuuden sitomiseen välttämättömyysvaatimukseen 299.

Luvan peruuttamisen on katsottu merkitsevän luvan ehtojen muuttamista vakavampaa puuttumista sananvapauden käyttöön 300.

Lasten suojelemiseksi välttämättömät rajoitukset

Perustuslain 12 §:n 1 momentissa on myös säännös, joka sisältää valtuuden säätää lailla lasten suojelemiseksi välttämättömistä kuvaohjelmia koskevista rajoituksista. Säännöksessä ei edellytetä, että elokuvien ja muiden kuvaohjelmien valvonta perustuisi nimenomaan ennakkotarkastukseen. Siinä jätetään siihen kuitenkin rajoitetut mahdollisuudet 301.

Rajoitusvaltuudella sallitaan ainoastaan välttämättömät kuvaohjelmia koskevat rajoitukset ja vain lasten suojelemiseksi. Mahdollisuus ennakolliseen rajoitukseen koskee siten lähinnä raaistavia väkivaltakuvauksia. Ratkaisevaa perustuslain kannalta kuitenkin on, perustuvatko rajoitukset lasten suojelemisen tarkoitukseen 302. Muilta osin kuvaohjelmien valvonta tulee toteuttaa muiden viestintävälineiden tavoin jälkivalvonnan keinoin 303. Nykyisin käytössä on (varsinaisen ennakkotarkastuksen sijasta) kuvaohjelmien luokitteluun perustuva järjestelmä 304.

Televisio on käytännössä hyvin merkittävä elokuvien ja muiden kuvaohjelmien jakelukanava. Perustuslakivaliokunta on katsonut tämän seikan perustelevan sen, että rajoitusvaltuutta sovelletaan myös televisiotoimintaan. Tavallisella lailla on osin tämän vuoksi voitu säätää esimerkiksi televisiotoiminnan harjoittajan velvollisuudesta sijoittaa lasten kehitykselle haitalliset ohjelmat sellaiseen aikaan, jolloin lapset eivät yleensä katso televisio-ohjelmia 305.

Jälkikäteinen valvonta

Perustuslaissa on säilytetty mahdollisuus sananvapauden käytön jälkikäteiseen valvontaan rikos- ja vahingonkorvauslainsäädännön keinoin. Sananvapaudella perusoikeutena rajoitetaan kuitenkin mahdollisuuksia puuttua jälkikäteenkään sen käyttöön. Näihin rajoituksiin sisältyvät yleiset vaatimukset sääntelyn hyväksyttävyydestä, täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta sekä julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta sananvapauden käyttöön puututtaessa 306. Esimerkiksi pitkälle menevät tai väljät sanankäytön kriminalisoinnit voivat olla sananvapaussäännösten kannalta ongelmallisia 307.

Käyttösääntely lailla

Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan perustuslain 12 §:n 1 momentin mukaan lailla 308. Kaikki olennaiset sananvapauden käyttämistä koskevat säännökset tulee siten antaa lain tasolla 309.

Sananvapaus ymmärretään perustuslaissa laajasti ja välineneutraalina 310. Valiokunta on toisaalta katsonut tietoverkoissa harjoitettavaan viestintään liittyvän monia sellaisia erityispiirteitä, jotka voivat tuoda esiin uusia sananvapauden käyttämisen ja sen sääntelyn kannalta merkityksellisiä näkökulmia 311. Verkkoviestinnän teknisten erityispiirteiden vuoksi tällaisia näkökohtia liittyy esimerkiksi tarpeeseen edistää lainsäädännöllä viestinnän tietoturvaa ja viestintäjärjestelmien häiriötöntä toimintaa.

Julkisuusperiaatteen ydinajatus

Julkisuusperiaatteesta säädetään perustuslain 12 §:n 2 momentissa. Periaate liittyy historiallisesti ja toiminnallisesti poliittisiin vapausoikeuksiin, erityisesti sananvapauteen. Riittävän julkisuuden takaaminen on edellytys yksilöiden mahdollisuudelle vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on myös vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys 312.

Hallinnossa julkisuus toteutuu käytännössä erityisesti jokaisen oikeutena saada tietoja viranomaisen hallussa olevista asiakirjoista ja muista tallenteista. Tallennejulkisuus ei rajoitu vain asianosaisiin, vaan on luonteeltaan yleisöjulkisuutta. Perustuslain säännös sisältää tallennejulkisuutta koskevan pääperiaatteen, jota täsmennetään muulla lainsäädännöllä. Säännös edellyttää, että lailla turvataan viranomaisten hallussa olevien tallenteiden julkisuus nimenomaan yleisöjulkisuutena 313.

Välttämättömät rajoitukset erikseen lailla

Viranomaisten asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuus on voimassa suoraan perustuslaissa säädettynä oikeusnormina 314. Julkisuus on pääsääntö, josta toisaalta joudutaan poikkeamaan erilaisten tärkeiden intressien vuoksi. Tällaisia voivat olla esimerkiksi yksityisyyden suoja, liikesalaisuudet, valtakunnan turvallisuuteen liittyvät intressit, suhteiden säilyttäminen toiseen valtioon sekä talous-, raha- ja valuuttapolitiikan hoidon vaatimukset. Julkisuutta voi olla perusteltua rajoittaa myös ajallisesti, esimerkiksi asioiden valmisteluvaiheessa 315. Perustuslaissa pääsäännöksi säädettyä tallennejulkisuutta voidaan kuitenkin rajoittaa vain välttämättömistä syistä ja vain erikseen – riittävän tarkkarajaisella – lailla 316.

Yleiset säännökset viranomaisen tallenteiden julkisuudesta ja salassapidosta on sisällytetty keskitetysti viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999). Eduskunta on korostanut pidättyvää suhtautumista siihen, että viranomaisten tietojen salassapitoa koskevia säännöksiä sijoitettaisiin erityislainsäädäntöön 317.

4.2.8 Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus (13 §)

Jokaisella on oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin.

Jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Samoin on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi.

Tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Perustuslain 13 §:n 1 momentti sisältää kokoontumis- ja mielenosoitusoikeutta koskevat yleiset säännökset. Momentilla turvataan oikeus lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä oikeus osallistua niihin.

Pykälän 2 momentissa on yhdistymisvapautta koskeva yleislauseke, säännökset yhdistymisvapauteen sisältyvistä oikeuksista ja yleislauseketta täsmentävä erityissäännös ammatillisen yhdistymisvapauden turvasta.

Pykälän 3 momentti sisältää lakivarauksen eli vaatimuksen kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käytön sääntelyn toteuttamisesta lailla.

Kokoontumisvapaus

Jokaisella on perustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan oikeus ennakolta lupaa hankkimatta järjestää kokouksia ja mielenosoituksia sekä osallistua niihin. Säännöksellä turvataan sekä oikeutta itse järjestää kokouksia ja mielenosoituksia että oikeutta osallistua muiden järjestämiin kokouksiin ja mielenosoituksiin. Säännöksessä ei ole rajattu perustuslain suojaa nauttivien kokousten piiriä esimerkiksi käsiteltävien asioiden pohjalta 318.

Oikeuden turvaamisella ennakolta lupaa hankkimatta kielletään viranomaisen ennakollisen luvan asettaminen kokoontumisen edellytykseksi. Säännöksessä asetettuja vaatimuksia ei vastaisi myöskään sellainen ennakkoilmoitusmenettely, jolla tosiasiassa estettäisiin kokousten järjestäminen esimerkiksi edellyttämällä ilmoituksen tekemistä kohtuuttoman kauan ennen varsinaista kokousta 319.

Kokoontumisvapauden ja mielenosoitusvapauden asema perusoikeuksina rajoittaa myös mahdollisuutta jälkikäteen puuttua oikeuksien käyttämiseen 320.

Mielenosoitusoikeus

Mielenosoitusoikeus on mainittu perustuslain 13 §:n 1 momentissa erikseen. Mielenosoituksessa ei nimittäin kaikissa tilanteissa ole kysymys vain kokoontumisvapauden käyttämisestä, vaan siihen sisältyy muitakin – kuten sananvapauteen liittyviä – ulottuvuuksia . Perustuslakivaliokunta on pitänyt esimerkiksi oikeutta osallistua anonyymisti mielenosoitukseen lähtökohtaisesti kokoontumisvapauteen sisältyvänä. Tällainen mahdollisuus saattaa rohkaista ihmisiä osallistumaan mielenosoituksiin ja ilmaisemaan niissä mielipiteensä 321.

Yhdistymisvapaus

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvataan jokaiselle yhdistymisvapaus. Säännöksellä turvataan oikeus ilman erillistä lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen sekä osallistua yhdistyksen toimintaan.

Perustuslaissa turvatulla yhdistymisvapaudella viitataan ensisijaisesti oikeuteen yhdistyä niin sanotuksi aatteelliseksi yhdistykseksi. Perustuslain säännöksellä ei toisaalta estetä perustamasta lainsäädäntöteitse niin sanottuja julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten 322.

Yhdistymisvapaus on turvattu jokaiselle

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa ei ole asetettu erityisiä ikärajavaatimuksia yhdistymisvapauden käyttämiselle. Tältä osin se vastaa lapsen oikeuksista tehtyä yleissopimusta (SopS 60/1991), jolla turvataan myös lapsille rauhanomainen yhdistymisvapaus (15 artikla). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin jo vanhastaan katsonut mahdolliseksi säätää tavallisella lailla sellaisia alaikäisen asemaa koskevia rajoituksia, jotka voidaan järkevästi johtaa hyväksyttävästä perusteesta 323. Lähtökohtaisesti yhdistymisvapaus tulee kuitenkin turvata mahdollisimman laajana myös lapsille 324.

Oikeus perustaa yhdistys

Yhdistysten perustamista ei perustuslain 13 §:n vuoksi saa säätää luvanvaraiseksi. Lainsäädännössä ei ole asianmukaista myöskään käyttää yhdistysten yhteydessä mainintaa ”luvallinen” 325.

Yhdistysten rekisteröimisessä käytettävä menettelykään ei saa muodostua sellaiseksi, että se tosiasiallisesti estäisi yhdistymisvapautta. Siten rekisteröimispäätös ei saa olla viranomaisen vapaassa harkinnassa, vaan yhdistys on aina rekisteröitävä, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät 326.

Yhdistymisvapauden piiriin kuuluu myös oikeus toimia rekisteröimättömänä yhdistyksenä 327. Rikollisuuden edistämistä tai tukemista tarkoittavassa toiminnassa ei kuitenkaan ole kysymys perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden käyttämisestä 328.

Lailla on mahdollista kieltää esimerkiksi sotilaalliseen tapaan järjestetyt yhdistykset. Tällaisia suppeiksi rajattuja lailla säädettyjä yhdistymisvapauden rajoituksia voidaan pitää hyväksyttävinä kansanvaltaisessa yhteiskunnassa 329.

Yhdistyksen toiminnan jälkivalvonnasta voidaan määrätyissä rajoissa säätää lailla. Esimerkiksi yhdistyksen lakkauttaminen ja väliaikainen toimintakielto voivat kuitenkin olla vasta viimekätisesti käyttöön otettavia keinoja yhdistyksen lainvastaisen toiminnan estämiseksi 330.

Yhdistyksen itsemääräämisoikeus – yhdistysautonomia

Yhdistymisvapauden perustana on yhdistysten sisäinen itsemääräämisoikeus ja toimintavapaus eli niin sanottu yhdistysautonomia 331. Siten yhdistykset voivat vapaasti hyväksyä haluamansa säännöt ja valita niiden mukaan vapaasti jäsenensä 332.

Perustuslaissa turvattu oikeus kuulua yhdistykseen ei anna yksilölle oikeutta päästä jäseneksi mihin tahansa yhdistykseen 333.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään lähtenyt siitä, ettei lainsäädäntötoimin järjestettyjen yhdistysten tarvitse nauttia samanlaista itsemääräämisoikeutta kuin tavallisten yhdistyslailla säänneltävien yhdistysten. Toisaalta lailla järjestettyjen yhdistysten autonomiaa ei valiokunnan mukaan ole asiallista rajoittaa enempää kuin on niiden lakisääteisten tehtävien kannalta välttämätöntä 334. Tällaisenkin yhdistyksen toiminnan sääntely tulisi toteuttaa lailla eikä siirtää – ainakaan avoimella valtuutuksella – asetuksella toteutettavaksi 335.

Oikeus kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa on turvattu nimenomaisesti myös negatiivinen yhdistymisvapaus eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen ja erota siitä.

Perustuslaissa turvattu yhdistymisvapaus merkitsee ensisijaisesti oikeutta perustaa niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Yhdistymisvapaus ei kuitenkaan estä perustamasta lainsäädäntöteitse niin sanottuja julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten. Jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä voidaan säätää lailla, mutta yhdistymisvapautta turvaavan perusoikeussäännöksen voidaan tällöinkin katsoa puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen 336.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään lähtenyt siitä, että yhdistyksen jäsenyyden yleisenä periaatteena ei voi olla automaattinen, suoraan lain säännösten perusteella määräytyvä jäsenyys. Yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen yhdistykseen. Näistä lähtökohdista voidaan poiketa vain, jos poikkeamiselle on olemassa erityiset yhdistymisvapauden kannalta hyväksyttävät perusteet, kuten perusteltu tarve järjestää yhdistys lailla julkista tehtävää varten. Tällöinkin tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä, jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan 337.

Taloudellista toimintaa harjoittavien oikeushenkilöiden pakkojäsenyys yhdistyksessä ei välttämättä ole ongelmallista 338.

Oikeus osallistua yhdistyksen toimintaan

Yhdistymisvapaus turvaa myös oikeutta osallistua yhdistyksen toimintaan.

Lailla on perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten puitteissa voitu kieltää työnantajaa edustavaa virkamiestä toimimasta asianomaisia virkamiehiä edustavassa yhdistyksessä sellaisessa asemassa, että yhdistyksessä toimiminen olisi ristiriidassa mainitun virkatehtävän kanssa 339. Samoin lailla on voitu säätää rajoituksia sotilaan oikeuteen osallistua puoluepoliittista toimintaa harjoittavaan tai sitä selvästi tukevaan yhdistykseen 340.

Ammatillinen yhdistymisvapaus

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa on turvattu myös ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Säännös koskee sekä työntekijä- että työnantajapuolen yhdistymisvapautta. Säännöksellä turvataan myös esimerkiksi maataloustuottajien ja yrittäjien sekä kuluttajien ja vuokralaisten järjestäytymistä 341.

Kyseessä on yhdistymisvapautta koskevaa yleislauseketta täsmentävä erityissäännös. Sillä korostetaan, että samat yhdistymisvapauteen sisältyvät oikeudet koskevat myös ammatillista järjestäytymistä ja yhdistyksen perustamista muiden etujen valvomiseksi. Ammatillisen järjestäytymisvapauden turvaaminen, kuten yhdistymisvapaus yleensäkin, merkitsee myös sitä, ettei vapauttaan käyttävälle saa aiheutua siitä haitallisia seuraamuksia. Siten osallistuminen tai osallistumatta jättäminen ammattiyhdistystoimintaan tai lailliseen työtaistelutoimenpiteeseen ei ole hyväksyttävä peruste esimerkiksi työstä erottamiseen tai erilaiseen kohteluun työelämässä 342.

Työtaisteluoikeus

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa on turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Työtaisteluoikeutta ei ole momentissa nimenomaisesti mainittu, mutta perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut tämän oikeuden liittyvän ammatilliseen yhdistymisvapauteen. Oikeuden yksityiskohtainen sisältö määräytyy kuitenkin olennaisesti tavallisen lain säännöksin. Työtaisteluoikeuden rajoituksia on arvioitava näitten lähtökohtien ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta 343.

Lakivaraus

Tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan perustuslain 13 §:n 3 momentin mukaan lailla.

Momentilla ei sinänsä estetä asettamasta lailla kokoontumisvapautta koskevia järjestysluontoisia säännöksiä. Tällaisina voidaan pitää esimerkiksi ikärajaa tai täysi-valtaisuutta koskevien ehtojen asettamista kokouksen järjestäjille. Lailla voidaan myös kieltää ketään tulemasta aseistettuna kokoukseen, ja poliisille voidaan lailla antaa valtuudet pitää yllä järjestystä yleisessä kokouksessa. Ääritapauksissa esimerkiksi kokoukseen osallistujien tai ulkopuolisten turvallisuuden vaarantuessa voi myös lakiin perustuva kokouksen hajottaminen tulla kyseeseen 344.

Yleiset säännökset kokoontumisvapauden käyttämisestä on annettu kokoontumislailla (530/1999) 345 ja yhdistymisvapauden käyttämisestä yhdistyslailla (503/1989). Myös puoluelakia (10/1969) ja ehdokkaan vaalirahoituksesta annettua lakia (273/2009) on pidetty yhdistymisvapauden tarkempana laintasoisena sääntelynä 346.

4.2.9 Vaali- ja osallistumisoikeudet (14 §)

Jokaisella Suomen kansalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää valtiollisissa vaaleissa ja kansanäänestyksessä. Vaalikelpoisuudesta valtiollisissa vaaleissa on voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tässä perustuslaissa.

Jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa asuvalla muulla Euroopan unionin kansalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää Euroopan parlamentin vaaleissa sen mukaan kuin lailla säädetään.

Jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään. Oikeudesta muutoin osallistua kuntien hallintoon säädetään lailla.

Julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 14 § sisältää perusoikeussäännökset äänioikeudesta valtiollisissa vaaleissa ja kansanäänestyksessä (1 momentti), Euroopan parlamentin vaaleissa (2 momentti) sekä kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä (3 momentti).

Vaalikelpoisuudesta valtiollisissa säädetään perustuslain 27 §:ssä.

Oikeudesta osallistua muutoin (kuin äänestämällä kunnallisvaaleissa tai kunnallisessa kansanäänestyksessä) kuntien hallintoon säädetään perustuslain 14 §:n 3 momentin mukaan lailla. Osallistumisella kuntien hallintoon tarkoitetaan momentissa ensisijaisesti osallistumista kuntien luottamustoimiin, mutta sen piiriin kuuluu myös esimerkiksi kunnan jäsenen aloiteoikeus kunnan hallintoa koskevissa asioissa 347.

Pykälän 4 momentti sisältää julkiseen valtaan kohdistuvan perustuslaillisen toimeksiannon edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua muulla tavalla yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon. 348 Momentissa ei täsmennetä niitä keinoja, joilla julkisen vallan tulee edistämisvelvollisuutensa täyttää. Keinona voi tulla kyseeseen esimerkiksi erilaisia osallistumisjärjestelmiä koskevan lainsäädännön kehittäminen. Yksilön vaikuttamismahdollisuudet voivat toteutua esimerkiksi vapaana kansalaistoimintana tai tätä tarkoitusta varten luotujen nimenomaisten mekanismien, kuten kansalaisaloitteen, kautta 349.

4.2.10 Omaisuudensuoja (15 §)

Jokaisen omaisuus on turvattu.

Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Perustuslain 15 § sisältää omaisuudensuojan yleislausekkeen (1 momentti) ja pakkolunastuslausekkeen (2 momentti). Yleislausekkeen perusteella arvioidaan lähinnä omistajan käyttöoikeuksien ja omistajan määräämisvallan erilaisia rajoituksia. Tällaisiin omaisuudensuojan rajoituksiin sovelletaan perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä 350. Pakkolunastuslauseke sisältää kvalifioidun lakivarauksen, jonka perusteella pakkolunastuksesta voidaan säätää lailla vain, jos omaisuutta lunastetaan yleiseen tarpeeseen ja täyttä korvausta vastaan.

Omaisuudensuojalla turvataan varallisuusarvoisia etuja ja oikeuksia

Omaisuuden perustuslainturvalla suojataan vakiintuneesti varallisuusarvoisia oikeuksia ja etuja, joihin kuuluu laajimpana esineisiin kohdistuva omistusoikeus. Omistusoikeus taas käsittää periaatteessa kaikki ne oikeudet, jotka eivät jollain erityisellä perusteella kuulu jollekulle muulle kuin omistajalle tai ole omistusoikeudesta erotetut.

Varsinaisen omistusoikeuden lisäksi omaisuudensuojan piiriin kuuluvat esimerkiksi rajoitetut esineoikeudet, kuten erilaiset käyttö- ja rasiteoikeudet. Esimerkiksi asumisoikeuden on katsottu olevan omaisuudensuojan piiriin kuluva varallisuusarvoinen oikeus, koska se voidaan periä, siitä voidaan määrätä testamentilla ja sen pääoma-arvo voidaan antaa pantiksi 351. Suojan piiriin kuuluvat myös kalastusoikeus 352, ei kuitenkaan niin sanottuihin jokamiehenoikeuksiin rinnastettava yleiskalastusoikeus 353, saamisoikeudet, maksettaviksi langenneet julkisen vallan rahasuoritusvelvollisuudet sekä varallisuusarvoiset immateriaalioikeudet 354, kuten tekijänoikeus 355, patenttioikeus 356 ja tavaramerkkioikeus 357.

Perustuslain suojaaman omaisuuden piiriin ei lueta varallisuusarvoa vailla olevia odotusoikeuksia. Siten muun muassa puolison avio-oikeuteen 358 ja perhe-eläkeoikeuteen 359 on voitu puuttua omaisuudensuojan estämättä.

Perustuslain suojaamaksi omaisuudeksi on katsottu sosiaaliset avustukset ja muut vastaavat julkisen vallan velvoitteet vain silloin, kun ne ovat langenneet maksettaviksi 360. Ansiosidonnaisille etuuksille on perustuslakivaliokunnan käytännössä annettu omistusoikeuden suojaa siltä osin kuin se on asianomaisen itselleen palkkaansa liittyen ansaitsemaa 361.

Eläkkeet

Eläkkeiden omaisuudensuoja pohjautuu perustuslakivaliokunnan käytännössä ajatukseen, että tietty ansiosidonnainen etuus, ennen kaikkea oikeus työeläkkeeseen, ansaitaan palvelussuhteen kestäessä. Tällä tavoin ansaittavaa, mutta vasta myöhemmin maksettavaa etuutta pidetään työsuorituksen vastikkeen osana 362. Oikeutta kansaneläkkeeseen ei sen sijaan ole pidetty omaisuudensuojan piiriin kuuluvana 363.

Eläkeoikeuksien perustuslainsuojassa on kysymys nimenomaan ansaituksi katsotun konkreettisen taloudellisen edun, ei sen sijaan esimerkiksi tietyn voimassa olevan eläkejärjestelmän suojaamisesta. Valtiosäännön mukaisena lähtökohtana on siten pidetty sitä, että tavallisella lailla voidaan säätää eläkejärjestelmän sisällöstä myös palvelussuhteessa oleviin vaikuttavasti. Tavallisella lailla järjestettäviin, jollei jostakin erityisestä syystä muuta johdu, ovat kuuluneet muun muassa säännökset eläkeiästä, eläkkeen kertymisestä ja eläkkeiden tavoitetasosta. Tarkoitetunlaisen erityisen syyn on katsottu voivan muodostua lähinnä siitä, että eläkejärjestelyn muutokset toteutetaan tavalla, joka joltain osin saisi aikaan ansaittuina pidettävien eläke-etujen kohtuuttoman heikentymisen 364.

Laittomasti hankittua omaisuutta ei suojata

Perustuslakivaliokunta on korostanut, etteivät lain tai hyvän tavan vastaiset taikka kohtuuttomat oikeustoimet nauti perustuslain suojaa 365. Suojaa eivät siten saa esimerkiksi etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää sisältävät oikeustoimet 366. Perustuslailla ei suojata myöskään jonkun rikoksella hankkimaa tai hänen rikolliseen toimintaansa välittömästi liittyvää omaisuutta 367.

Täytäntöönpano-oikeudellinen sääntely

Omaisuuteen kohdistuva täytäntöönpano-oikeudellinen sääntely (konkurssi, ulosotto) voidaan pääsääntöisesti toteuttaa tavallisella lailla 368. Esimerkiksi säännöksiä elatusapusaatavan vanhentumisesta, palkan ulosmittauksesta elatusavun suorittamiseksi, elatusavun etuoikeudesta, kertyneiden suoritusten kohdentamisesta ja viivästyskorosta on pidetty täytäntöönpano-oikeudellisina normeina 369.

Esimerkiksi konkurssia ja ulosottoa koskevalla täytäntöönpanosääntelyllä kajotaan väistämättä tavalla tai toisella velkojan asemaan velkasuhteesta johtuvien varallisuusoikeuksien haltijana. Omaisuudensuojan asianmukainen huomioon ottaminen merkitsee tällaisen sääntelyn yhteydessä ennen muuta sitä, että velkojan aseman mahdollinen heikentyminen ei saa muodostua velkojan kannalta kohtuuttomaksi 370. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että eri saatavien keskinäistä etuoikeusasemaa voidaan muuttaa tavallisella lailla, jos muutokset tulevat noudatettaviksi vasta niiden voimaantulon jälkeen alkavassa konkurssissa tai ulosotossa 371.

Omistajan käyttöoikeus ja määräämisvalta

Omaisuudensuoja sisältää paitsi omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vallan hallita, käyttää ja hyödyntää omaisuuttaan haluamallaan tavalla myös vallan määrätä siitä 372. Jos omistusoikeuteen kuuluvia oikeuksia vähennetään tai rajoitetaan, puututaan samalla omaisuudensuojaan, vaikka omistusoikeuden kohteena oleva esine sinänsä säilyisikin koskemattomana haltijallaan 373.

Omistajan käyttöoikeuden ja määräämisvallan rajoitukset

Omistajan oikeuksia voidaan rajoittaa lailla esimerkiksi omaisuuden käyttöön kohdistuvin erilaisin kielloin, rajoituksin ja velvoittein, kunhan sääntely täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaaditut yleiset edellytykset.

Yleisten rajoitusedellytysten kannalta on arvioitu esimerkiksi säännöksiä

  • rakennusten säilyttämisestä, käytöstä, entistämisestä ja korjaamisesta rakennusperinnön suojelemiseksi 374,
  • radiomaston antennipaikan vuokrausvelvollisuudesta 375,
  • voimalaitoksen huoltoseisokin ajankohdasta 376,
  • kiellettyjen esineiden ja aineiden pois ottamisesta turvatarkastuksessa tai muussa vastaavassa tarkastuksessa 377,
  • potilaan hallussa olevan omaisuuden ottamisesta hoitavan yksikön haltuun 378,
  • välitöntä terveysvaaraa aiheuttavien elintarvikkeiden haltuunottamisesta
  • elintarvikemääräysten vastaisten elintarvikkeiden käytöstä ja luovuttamisesta
  • elintarvikkeiden hävittämisestä 379,
  • kaivoksen valtaajan oikeuksista toisen maa-alueella 380,
  • velvollisuudesta eriyttää liiketoiminnat 381,
  • puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen oikeudesta käyttää toisen maa-alueita tilapäisesti 382,
  • rajavartioviranomaisen oikeudesta liikkua toisen maa- ja vesialueilla 383,
  • omaisuuden käyttöön kohdistuvista velvollisuuksista ja rajoituksista kilpailuedellytysten luomiseksi ja turvaamiseksi lääkemarkkinoilla 384,
  • rajoituksista avustuksen saajan oikeuteen luovuttaa asunto tai käyttää asuntoa muuhun kuin laissa säädettyyn tarkoitukseen 385,
  • rajoituksista osakkaiden tai osuuksien omistajan määräämisvaltaan 386,
  • aravavuokrataloja ja -asuntoja sekä korkovuokrataloja ja -asuntoja koskevista käyttö- ja luovutusrajoituksista 387,
  • yksityistien käyttöoikeudesta 388,
  • toimenpiderajoituksista ja -kielloista luonnonsuojelualueella tai Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella 389,
  • velvollisuudesta antaa omaisuutta käytettäväksi meripelastustoimen tehtävässä 390,
  • kiellosta käyttää radiolaitetta ja viranomaisen toimivallasta ottaa laite tutkittavaksi 391,
  • metsänviljelyaineiston käytön ja markkinoinnin rajoituksista 392,
  • liikennevalvontaa vaikeuttavien laitteiden käyttämisen kiellosta 393,
  • ravintoloitsijan velvollisuudesta jakaa tarjoilutila tupakoivien osaan ja savuttomaan osaan 394,
  • velvollisuudesta rakentaa väestönsuoja 395,
  • maa-ainesten kotitarveoton rajoittamisesta 396,
  • kalastusoikeuden rajoituksista 397,
  • kaksikäyttötuotteiden vientirajoituksista 398,
  • kiellosta tarjota solarium-palveluja alle 18-vuotiaille 399,
  • viranomaisen toimivallasta määrätä kasvintuhoojia hävitettäväksi 400,
  • toimivallasta määrätä henkilön varat jäädytettäviksi terrorismin torjumiseksi 401,
  • luvasta naapurin alueen käyttämiseen hakijalle välttämättömän rakennustyön tai muun toimenpiteen tekemiseksi 402
  • ympäristöluvan epäämisestä siten, ettei omistaja voi käyttää suoaluettaan turvetuotantoon 403 ja
  • asunnon tai muun oleskelutilan käytön kieltämisestä tai rajoittamisesta pyrittäessä estämään terveysvaaroja ja edistämään terveyttä 404.

Omaisuuden erityinen luonne voidaan ottaa arvioinnissa huomioon. Esimerkiksi sähkö-, maakaasu- ja televerkkojen omistajille on voitu asettaa omaisuuden käyttöön kohdistuvia luovutus- ja muita velvollisuuksia ja rajoituksia lähinnä kilpailuedellytysten luomiseksi ja turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia 405.

Tällaisista lähtökohdista on arvioitu esimerkiksi säännöksiä

  • teleyrityksen velvollisuudesta siirtää toisen yrityksen ohjelmistoja ja palveluja 406, antaa muille toimijoille oikeuksia käyttää verkkoa 407, vuokrata toiselle teleyritykselle maanpäällistä televisio- tai radioverkkoa 408 taikka luovuttaa käyttöoikeuksia verkkoon 409 sekä
  • säännöksiä verkon käyttöön liittyvistä luovutus- ja yhteenliittämisvelvollisuuksista 410.

Omaisuuden käytön sääntely

Omaisuuden käyttöä koskeva sääntely ei aina merkitse omaisuudensuojaan kohdistuvaa rajoitusta.

Esimerkiksi vaalirahoituslainsäädäntö sisältää säännöksiä yhdeltä tukijalta vastaanotettavissa olevan tuen määrästä. Sääntelyllä rajoitetaan myös tuen antajan vapautta määrätä omaisuudestaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei tällaisessa sääntelyssä ole kyse varsinaisesta omaisuudensuojan rajoituksesta, vaan pikemminkin sellaisesta omaisuuden käytön sääntelystä, jolle on osoitettavissa painavat yhteiskunnalliset perusteet ja joka luontevasti kuuluu nykyaikaiseen demokraattiseen järjestelmään 411.

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) nojalla annettaviin kaavoihin sisällytettävissä olevat määräykset on arvioitu merkittäviltä osiltaan pikemminkin nykyaikaisessa yhteiskunnassa välttämättömäksi omaisuuden käytön sääntelyksi kuin sen varsinaiseksi rajoittamiseksi 412.

Oikeushenkilön omaisuuteen kohdistuva sääntely

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että laissa asetettavien velvollisuuksien koskiessa pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä lainsäätäjän liikkumavara on omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempi kuin silloin, kun sääntelyn vaikutukset muodostuisivat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle 413.

Valiokunta on niin ikään katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat ehdotettujen toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet voivat olla ristiriidassa perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa 414.

Korvaus käyttörajoituksista

Perustuslain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeesta ei johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon selvitettäessä, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittu 415. Perustuslaista ei toisaalta seuraa estettäkään siinä edellytettyä paremmalle korvaussääntelylle etenkään, jos korvausten määrä ei muodostu niin korkeaksi, että esimerkiksi perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettua vastuuta luonnon tai kulttuuriperinnön suojeluun jouduttaisiin tämän vuoksi olennaisesti rajoittamaan. Valtiosäännöstä ei omaisuuden käyttörajoituksen yhteydessä myöskään johdu estettä asettaa esimerkiksi merkityksellisen haitan edellytystä täyden korvauksen määräämiselle 416.

Sopimusvapaus – sopimussuhteiden pysyvyys

Sopimusvapautta ei ole nimenomaisesti turvattu perustuslaissa. Sopimusoikeuden sääntely sinänsä kuuluu lähtökohtaisesti tavallisen lainsäädännön alaan 417. Sopimusvapaus kuitenkin saa suojaa tietyssä määrin omaisuudensuojaa turvaavan yleislausekkeen kautta 418. Esimerkiksi lailla jollekulle säädettävä velvollisuus sopia jostakin asiasta (sopimuspakko) merkitsee rajoitusta henkilön valtaan päättää sopimussuhteistaan 419. Esimerkiksi pikaluottojen korkokattosääntelyä katsottiin tarpeelliseksi arvioida puuttumisena luotonantajan ja luotonottajan vapauteen sopia pienen kuluttajaluoton korosta ja luottokustannuksista 420.

Taannehtiva puuttuminen yksityisten välisiin varallisuusoikeudellisiin sopimussuhteisiin on lähtökohtaisesti ongelmallista. Omaisuuden perustuslainsuoja turvaa myös sopimussuhteiden pysyvyyttä, joskaan kielto puuttua taannehtivasti sopimussuhteiden koskemattomuuteen ei ole perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostunut ehdottomaksi 421. Varallisuusoikeudellisten oikeustoimien pysyvyyden suojan taustalla on ajatus oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaamisesta taloudellisissa asioissa 422. Valiokunnan käytännössä oikeuden luottaa sopimussuhteen kannalta olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen on katsottu kuuluvan perusteltujen odotusten suojaan niin, että oikeuksia tai velvollisuuksia ei voida säännellä tavalla, joka kohtuuttomasti heikentäisi sopimusosapuolten oikeusasemaa 423. Perusteltujen odotusten suojan ja luottamuksen suojan merkityksen on katsottu korostuvan, kun kyseessä on lailla alun alkaen luotu erityisjärjestely 424. Toisaalta vahvasti säännellyillä markkinoilla (esimerkiksi taksipalvelut ja katsastustoiminta) toimivat eivät yleensä voi perustellusti odottaa lainsäädännön pysyvän kaikissa oloissa muuttumattomana 425. Tällaiseenkin omaisuudensuojaan puuttuvaa sääntelyä arvioidaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten, kuten sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyden ja sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta 426. 427

Säännöstelylainsäädäntö

Pitkälle menevät talouselämän säännöstelytoimet voivat olla ongelmallisia omaisuudensuojan kannalta. Esimerkiksi hintasulku on katsottu omaisuudensuojan vastaiseksi 428. Hintojen muunkinlaisella sääntelyllä rajoitetaan omistajan oikeutta määrätä omaisuutensa luovutuksen tai käytön hinnoittelusta. Tällaista sääntelyä arvioidaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta 429.

Konfiskatorisen verotuksen kielto

Omaisuuden perustuslain suojasta on johdettu niin sanotun konfiskatorisen verotuksen kielto. Arvioitaessa sitä, milloin vero on katsottava konfiskatoriseksi, kiinnitetään huomiota veron kohteeksi joutuneen omien valintojen merkitykseen, veron taannehtivuuteen ja siihen, onko kyseessä omaisuuden korvaukseton ottaminen valtiolle 430.

Pakkolunastus

Perustuslain 15 §:n 2 momentin pakkolunastuslauseke sitoo pakkolunastuksen lailla säätämiseen sekä yleisen tarpeen ja täyden korvauksen vaatimuksiin.

Pakkolunastuksessa on yleensä kysymys omaisuuden pois ottamisesta ja toiselle siirtämisestä. Myös pitkälle menevät käyttöoikeuden rajoitukset voivat kuitenkin joissakin tilanteissa olla tosiasiallisilta vaikutuksiltaan rinnastettavissa omaisuuden pois ottamiseen ja merkitä perustuslaissa tarkoitettua pakkolunastusta 431.

Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut, ettei yleisen tarpeen vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omaisuuden saajana voi olla muukin taho 432. Valiokunta on kuitenkin katsonut, että tällöin yleisen tarpeen vaatimusta tulee pyrkiä konkretisoimaan lakiin otettavin aineellisin säännöksin 433.

Pakkolunastusta koskeva yleislaki on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettu laki (603/1977), joka täyttää vaatimuksen, että pakkolunastuksesta on säädettävä lailla. Tämän niin sanotun lunastuslain mukaan lunastamalla voidaan hankkia kiinteää omaisuutta tai erityinen oikeus, rajoittaa oikeutta käyttää tai vallita kiinteää omaisuutta ja erityistä oikeutta sekä lakkauttaa erityinen oikeus.

Perustuslaissa säädetty täyden korvauksen vaatimus täyttyy, kun lunastuskorvauksen perusteisiin ja määräämiseen sovelletaan mainittua lunastuslakia 434. Lunastusmenettelystä ja täydestä korvauksesta voidaan kuitenkin säätää myös erityislailla 435.

4.2.11 Sivistykselliset oikeudet (16 §)

Jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Oppivelvollisuudesta säädetään lailla.

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.

Tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu.

Perustuslain 16 §:ssä turvataan maksuton perusopetus (1 momentti), muun opetuksen yhtäläinen saatavuus (2 momentti) sekä tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus (3 momentti).

Maksuton perusopetus

Perustuslaissa säädetään jokaiselle subjektiivinen oikeus maksuttomaan perusopetukseen 436. Opetusta on siten voitava saada ilman opiskelijalle aiheutuvia kustannuksia. Opetuksen ohella myös välttämättömien opetusvälineiden, kuten oppikirjojen, on oltava ilmaisia. Lisäksi maksuttomuus kattaa myös tarpeelliset koulukuljetukset ja riittävän ravinnon 437.

Oppivelvollisuus

Oppivelvollisuudesta säädetään perustuslain 16 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan lailla. Pykälän ensimmäinen ja toinen virke ovat yhteydessä toisiinsa siten, että perusopetukseksi katsotaan se opetus, joka kuuluu oppivelvollisuuteen. Näin esimerkiksi laajennettaessa oppivelvollisuutta laajenee myös velvollisuus antaa maksutonta opetusta 438.

Oppivelvollisuudesta ja perusopetuksesta säädetään nykyisin perusopetuslaissa (628/1998).

Mahdollisuus saada muuta opetusta ja kehittää itseään

Perustuslain 16 §:n 2 momentti sisältää julkiseen valtaan kohdistuvan velvollisuuden turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Velvollisuus kattaa opetuksen esiopetuksesta aikuiskoulutukseen asti. 439 Kysymys ei ole subjektiivisesta oikeudesta, vaan yhtäläiset mahdollisuudet turvataan sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään 440.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on perustuslain 16 §:n 2 momentin kannalta arvioitu esimerkiksi ehdotuksia säännöksiksi opiskeluoikeuden menettämisestä 441 ja peruuttamisesta 442 samoin kuin ensimmäistä opiskelupaikkaa hakevien erityiskohtelusta 443 ja opintotukeen oikeuttavan ajan rajaamisesta 444.

Perustuslaissa ei edellytetä muun opetuksen kuin perusopetuksen maksuttomuutta, jos muulla tavoin huolehditaan siitä, että jokaisella on tosiasiallinen mahdollisuus saada opetusta ja kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Viittaus yhtäläiseen mahdollisuuteen merkitsee, että jokaiselle tulee turvata puheena olevat mahdollisuudet muun muassa asuinpaikasta riippumatta. Perustuslakivaliokunta on turvaamisvelvoitteen osalta tähdentänyt palvelujen riittävyyden tärkeyttä sen kannalta, että varattomuuteen tai asuinpaikkaan liittyvät syyt eivät muodostu tosiasiallisiksi esteiksi yksilön mahdollisuuksille saada opetusta ja kehittää itseään 445.

Viittauksella erityisten tarpeiden mukaisuuteen tarkoitetaan muun muassa sitä, että julkisen vallan on pyrittävä vähentämään ja poistamaan esteitä, joita terveydentila tai vammaisuus mahdollisesti asettavat 446.

Julkisen vallan toimet, joilla edistetään yksilön mahdollisuuksia kehittää itseään, liittyvät paitsi opetukseen myös esimerkiksi tiedon hankintaan, tieteelliseen ja taiteelliseen toimintaan, taiteesta nauttimiseen sekä liikunnan ja muun ruumiinkulttuurin harjoittamiseen. Julkinen valta luo edellytyksiä yksilön mahdollisuudelle kehittää itseään muun muassa siten, että se ylläpitää ja tukee kirjastoja, kansalais- ja työväenopistoja sekä kulttuuri- ja liikuntalaitoksia ja avustaa tieteen, taiteen ja liikunnan harjoittamista. Julkisen vallan velvollisuuksista säädetään tarkemmin lailla. Säännöksellä ei velvoiteta pitämään voimassa nykyistä lainsäädäntöä sinänsä, mutta edellytetään toisaalta, että itsensä kehittämisen mahdollisuutta edistäviä järjestelmiä, kuten erityisesti kirjastolaitos, on riittävästi olemassa 447.

Perustuslain 16 §:n 2 momentissa säädetty turvaamisvelvollisuus kohdistuu julkiseen valtaan ja siten myös kuntiin. Yksilön kannalta ei ole keskeistä, millaisen työn- ja kustannustenjaon mukaisesti perusoikeuksista johtuvat julkisen vallan tehtävät on valtion ja kuntien välillä käytännössä järjestetty. Kuntien osalta on kuitenkin otettava huomioon, että niiden hallinnon on perustuslain 121 §:ssä vahvistettu perustuvan kunnan asukkaiden itsehallintoon 448.

Tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus

Tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaudella luodaan edellytykset kulttuurin kehitykselle.

Tieteen vapauteen kuuluu sen harjoittajan oikeus valita tutkimusaiheensa ja -menetelmänsä samoin kuin oikeus julkaista tutkimustuloksensa. 449 Tieteen suuntautumisen tulee toteutua ensisijaisesti tieteellisen yhteisön itsensä harjoittaman tieteen kritiikin kautta. Myös taiteessa tulee vallita ilmaisun ja menetelmien vapaus, joka osaltaan edistää ja monipuolistaa yhteiskunnallista keskustelua 450.

Opetuksen vapaus sisältää oikeuden opiskella ja hankkia tietoja itseään kiinnostavista asioista ja oikeuden opettaa haluamallaan tavalla niin sisällöllisesti kuin menetelmällisesti 451.

Tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapautta suojaa myös perustuslaissa turvattu yliopistojen itsehallinto 452.

4.2.12 Kielelliset oikeudet (17 §)

Suomen kansalliskielet ovat suomi ja ruotsi.

Jokaisen oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä turvataan lailla. Julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan.

Saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla. Viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeudet turvataan lailla.

Perustuslain 17 § sisältää säännökset suomen ja ruotsin kielen asemasta kansalliskielinä (1 momentti).

Lisäksi pykälä sisältää säännökset jokaisen oikeudesta käyttää omaa kieltään, suomea tai ruotsia, tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa samoin kuin säännöksen julkiseen valtaan kohdistuvasta velvollisuudesta huolehtia suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan (2 momentti).

Pykälän 3 momentissa säädetään saamelaisten, romanien ja muiden suomalaisen yhteiskunnan vähemmistöryhmien yhteisöllisestä oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Momentissa todetaan erikseen saamelaisten asema maan ainoana alkuperäiskansana. Momentin sisältämän sääntelyvarauksen mukaan saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla. Lisäksi momentti sisältää säännöksen viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkkaus- ja käännösapua tarvitsevien oikeuksien turvaamisesta lailla.

Kielellisten oikeuksien toteutuminen on monessa tilanteessa edellytyksenä muiden perusoikeuksien toteutumiselle. 453

Kansalliskielet

Suomen kansalliskieliä ovat suomi ja ruotsi. Perustuslain 17 §:n 1 momentissa lausutaan maan virallisen kaksikielisyyden periaate, ja se sisältää ajatuksen kansalliskielten yhdenvertaisuudesta 454.

Oikeus käyttää omaa kieltä viranomaisissa

Perustuslain 17 §:n 2 momentissa turvataan jokaisen oikeus käyttää omaa kieltään, suomea tai ruotsia, tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa sekä oikeus saada tällä kielellä toimituskirjansa. Momentissa tarkoitetut oikeudet rajoittuvat kansalliskieliin 455.

Säännös sisältää viittauksen siinä tarkoitettujen oikeuksien turvaamiseen lailla. Siten oikeus käyttää omaa kieltä ja saada toimituskirjat tällä kielellä ei suoraan perustuslain nojalla ulotu ehdottomana oikeutena yksikielisten kuntien ja muiden itsehallintoyhdyskuntien viranomaisiin, vaan edellyttää tavallisen lain tasoista sääntelyä 456. Asetuksella asiasta ei voida säätää 457.

Yleiset säännökset kansalliskielten käyttöä koskevien oikeuksien turvaamisesta on annettu kielilailla (423/2003) 458. Kielilaista mahdollisesti poikkeavan sääntelyn tarpeellisuus on aina erikseen perusteltava 459.

Perustuslakivaliokunta ei patenttilainsäädännön yhteydessä pitänyt ongelmallisena sääntelyä, jonka mukaan patentinhakijalla oli mahdollisuus valita käsittelykieleksi kansalliskielten asemesta englannin kieli. Sääntely ei heikentänyt kenenkään oikeutta käyttää perustuslain 17 §:n 2 momentin mukaisesti omaa kieltään viranomaisessa. Tällaisen perustuslain takaamaa laajemman oikeuden myöntäminen lainsäädännössä ei valiokunnan mielestä ollut ongelmallista etenkään, kun valiokunta otti huomioon patenttiasioiden erityisluonteen 460. – Kolmansien osapuolten oikeusturvan ja kielellisten oikeuksien suojan kannalta oli olennaista, että patentinhaltija voitiin myönnettyä patenttia vastaan tehdyssä väitemenettelyssä velvoittaa toimittamaan käännös patentin selityksestä suomeksi tai ruotsiksi 461.

Vankeuslakiin (767/2005) otettavaksi ehdotetun säännöksen mukaan vangille oli viipymättä hänen saavuttuaan vankilaan tiedotettava sen oloista sekä vankien oikeuksista ja velvollisuuksista. Tietoja oli oltava saatavana yleisimmin käytetyillä kielillä vankilassa olevien vankien tarpeiden mukaan. Perustuslakivaliokunta huomautti, ettei säännös yleisimmin käytetyistä kielistä syrjäyttänyt perustuslain 17 §:n tai esimerkiksi kielilain säännöksiä kielellisistä oikeuksista 462.

Perustuslakivaliokunnan arvioidessa lakiehdotusta mahdollisuudesta siirtää hovioikeudessa vireillä oleva valitusasia toiseen hovioikeuteen se piti asianmukaisena säännöstä ruotsinkielisen asianosaisen jutun siirtämisestä kaksikieliseen hovioikeuteen. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen täyttävän perustuslain 17 §:n 2 momentin vaatimuksen oikeudesta käyttää tuomioistuimessa omaa kieltä sekä saada toimituskirjat tällä kielellä 463.

Kansainvälisen rikostuomioistuimen Rooman perussäännön (SopS 56/2002) määräykset, joiden mukaan epäillyllä tai syytetyllä on oikeus käyttää kieltä, jota hän täysin ymmärtää ja puhuu, ja oikeus maksutta pätevän tulkin apuun ja käännöksiin olivat riittäviä perustuslain 17 §:n 2 momentin näkökulmasta 464.

Väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista huolehtiminen

Perustuslain 17 §:n 2 momentin toinen virke sisältää julkiseen valtaan kohdistuvan toimeksiannon huolehtia maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan.

Säännöksessä edellytetään paitsi näiden kielten muodollisesti yhdenvertaista kohtelua, myös suomen- ja ruotsinkielisen väestön tosiasiallisen yhdenvertaisuuden turvaamista. Säännöksellä on merkitystä esimerkiksi yhteiskunnallisten palvelujen sekä koulu- ja muiden sivistysolojen ja omakielisen tiedonvälityksen järjestämisessä 465. Perustuslakivaliokunta on tarkastellut säännöksen valossa esimerkiksi tuomioistuinten sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämistä. 466

Sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (14/2003) 467 tarkoitetulle varmentajalle ehdotettu velvollisuus antaa laatuvarmenteen hakijalle tietoja varmenteen käyttöehdoista kirjallisesti sellaisessa muodossa, että hakija voi ne vaivatta ymmärtää, oli perustuslain 17 §:n 1 ja 2 momentin kannalta puutteellinen. Lakiehdotusta oli täydennettävä niin, että tiedot tuli antaa ainakin suomen tai ruotsin kielellä 468.

Käsitellessään ehdotusta laiksi asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että esitys mahdollistaisi valinnanvapauden toteutumisen asiakassetelipalveluissa ja henkilökohtaisen budjetin perusteella annettavissa palveluissa hyvinkin erilaisena suomen- ja ruotsinkielisille asiakkaille. Edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä oli, että esityksessä vahvistettaisiin maakunnan velvollisuutta huolehtia asiakassetelin ja henkilökohtaisen budjetin perusteella annettavien palvelujen saatavuudesta maakunnan kielillä siten, että asiakkaan valinnanvapaus mainituissa palveluissa toteutuu. 469

Oppilaitosten opetuskieli

Perustuslain 17 §:n säännöksillä kielellisistä oikeuksista on merkitystä esimerkiksi koulu- ja muiden sivistysolojen järjestämisessä 470. Kouluolojen ja opetuksen järjestämisen näkökulmasta perustuslain 17 §:n 2 momentin säännöksissä on keskeisesti kysymys jokaisen oikeudesta saada oman kielen opetusta ja opetusta omalla kielellään 471.

Pelastusopiston opetuskieli oli asiaa koskevan lakiehdotuksen mukaan suomi. Opetusta kuitenkin annettiin myös ruotsin kielellä ja tarvittaessa muullakin kielellä. Opiskelija saattoi käyttää opiskelijavalinnassa ja kokeissa joko suomen tai ruotsin kieltä. Pelastusopistosta annetun lain (607/2006) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen perusteluissa 472 todettiin Pelastusopiston järjestävän ammatilliseen tutkintoon johtavaa ja muutakin koulutusta tarpeen mukaan ruotsin kielellä toteutettavina koulutusohjelmina ja kursseina. Perusteluista oli pääteltävissä, että jos riittävä määrä ruotsinkielisiä tai muun kielisiä opiskelijoita tulee kursseille, voitiin opetusta järjestää myös heidän äidinkielellään. Sen sijaan yksittäisellä opiskelijalla ei ollut subjektiivista oikeutta vaatia opetusta ruotsin kielellä. Koska Pelastusopisto oli valtakunnan ainoa alan tutkintoon johtava oppilaitos, oli kielten opetuksessa ja opetuskielessä perustuslakivaliokunnan mukaan syytä kiinnittää erityistä huomiota perustuslain 17 §:n mukaisten kielellisten oikeuksien toteutumiseen 473.

Maanpuolustuskorkeakoulun opetus- ja tutkintokielenä oli asiaa koskevan lakiehdotuksen mukaan suomi. Opiskelijalla oli kuitenkin oikeus käyttää opiskelijavalinnassa ja kokeissa joko suomen tai ruotsin kieltä. Opinnäyte voitiin laatia joko suomen tai ruotsin kielellä. Perustuslakivaliokunta piti asianmukaisena, että säännös oli kirjoitettu osoittamaan opiskelijan ehdotonta oikeutta menetellä siinä tarkoitetulla tavalla 474.

Vähemmistöryhmien oikeus ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan

Perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädetään saamelaisten, romanien ja muiden suomalaisen yhteiskunnan vähemmistöryhmien (muiden kuin suomen- ja ruotsinkielisten kieliryhmien) yhteisöllisestä oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Momentissa on erikseen mainittu kaksi perinteistä vähemmistöryhmää, saamelaiset ja romanit. Muita siinä tarkoitettuja ryhmiä ovat lähinnä kansalliset ja etniset vähemmistöt. Momentin kohderyhmä on pitkälti sama kuin kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa käytetyn käsitteen minority 475.

Momentissa ei rajoituta turvaamaan pelkästään vähemmistöjen kielellisiä oikeuksia, vaan ulottaudutaan laajemmin turvaamaan vähemmistöjen kulttuurimuotoja. Siten esimerkiksi momentissa turvattuun saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus, metsästys, keräily ja käsityöt (Duodji), myös niiden nykyaikaisissa harjoittamismuodoissa 476.

Yhdessä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen yleisen velvoitteen kanssa momentissa velvoitetaan julkinen valta sallimaan ja tukemaan siinä tarkoitettujen ryhmien oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Momentti tarjoaa valtiosääntöisen perustan myös vähemmistöryhmien elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen. Toisaalta momentti ei merkitse näiden ryhmien oikeutta omaan kulttuuriinsa vedoten poiketa suomalaisessa oikeusjärjestyksessä asetetuista säännöistä 477.

Saamelaisten asema alkuperäiskansana

Perustuslain 17 §:n 3 momentissa on erikseen todettu saamelaisten asema maan ainoana alkuperäiskansana 478. Saamelaisilla on lisäksi perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Asiasta säädetään saamelaiskäräjistä annetulla lailla (974/1995) 479.

Saamelaisten perustuslaillinen asema maan ainoana alkuperäiskansana ja kansan yhteisölliset oikeudet saavat sisältönsä kansainvälisistä sopimuksista ilmenevistä oikeuksista.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin säännöksellä turvataan muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittaminen 480. Saamelaisille alkuperäiskansana turvattu perusoikeus harjoittaa ja ylläpitää kieltään ja kulttuuriaan sisältää itsessään ajatuksen siitä, että saamelaiset saavat itse määrätä näistä asioista ja ohjata niiden tulevaa kehitystä. 481

Saamelaisten omaan kieleen ja kulttuuriin kiinteästi liittyvää lainsäädäntöä valmisteltaessa tulee saamelaiskäräjien edustus lainvalmistelussa varmistaa hankkeen alusta lähtien 482. Lisäksi tulee huomioida saamelaiskäräjälain ja kolttalain mukaiset neuvottelu- ja kuulemisvelvoitteet. Perustuslakivaliokunnan mukaan saamelaiskäräjälain 9 §:n mukaiset neuvottelut tulisi käydä vilpittömästi ja molemminpuolisen arvostuksen hengessä sekä oikea-aikaisesti siten, että neuvotteluilla on aidosti mahdollista vaikuttaa suunniteltuun toimenpiteeseen. 483

Saamelaisten oikeus käyttää saamen kieltä viranomaisessa

Perustuslain 17 §:n 3 momentti sisältää viittauksen saamelaisten oikeuteen käyttää omaa kieltään viranomaisessa. Säännöksessä edellytetään, että lailla turvataan saamelaisille yksilöllinen oikeus asioida viranomaisessa äidinkielellään, saamella, laissa tarkemmin säädetyssä laajuudessa 484. Asiasta säädetään nykyisin saamen kielilailla (1086/2003) 485.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, etteivät esimerkiksi kuntajaon mahdolliset muutokset tai saamelaiskäräjistä annetun lain  saamelaismääritelmä heikennä saamelaisille nykyisen lainsäädännön mukaan kuuluvia kielellisiä tai kulttuurisia oikeuksia taikka kulttuuri-itsehallinnon edellytyksiä 486.

Viittomakieltä käyttävien ja vammaisuuden vuoksi tulkitsemisapua tarvitsevien oikeudet

Viittomakieli voidaan kielellisenä järjestelmänä rinnastaa puhuttuihin kieliin. Perustuslain 17 §:n 3 momentin viimeinen virke sisältää maininnan viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeuksien turvaamisesta lailla 487.

Viittomakielisten oikeuksia turvataan nyttemmin viittomakielilailla (359/2015) 488, ja vammaisten ihmisten
tulkkausavusta on yleiset säännökset vammaisten henkilöiden tulkkauspalvelusta annetussa laissa (133/2010) 489.

Perustuslakivaliokunta on viittomakielilakiehdotusta koskevassa mietinnössä todennut, että perustuslain 17 §:n 3 momentin säännös velvoittaa julkista valtaa aktiivisiin toimenpiteisiin, joilla turvataan viittomakielisille mahdollisuudet käyttää omaa kieltään ja kehittää omaa kulttuuriaan. 490

Perustuslakivaliokunta katsoi kansalaisuuslakiehdotuksen asettavan viittomakieltä käyttävät eri asemaan muiden kansalaisuuden hakijoiden nähden, kun ehdotuksessa edellytettiin heiltä kahden eri kielen, viittomakielen ja suomen tai ruotsin kielen, kirjallista taitoa. Valiokunta ehdotti kielitaitoedellytystä muutettavaksi siten, että suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen tyydyttävä taito on vaihtoehtoinen edellytys suomen tai ruotsin kielen tyydyttävälle suulliselle ja kirjalliselle taidolle 491.

Velvollisuudelle liittää erinäisiin televisio-ohjelmiin ääni- ja tekstityspalvelu oli perusoikeusjärjestelmän kannalta erityisen painavia perusteita, koska tavoitteena oli viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeuksien turvaaminen 492.

Varhaiskasvatuslain uudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta piti valitettavana, ettei esitykseen sisältynyt sääntelyä viittomakieltä käyttävien sekä vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännösapua tarvitsevien oikeuksista, kuten lapsen oikeudesta viittomakieliseen varhaiskasvatukseen sekä tuen saamisen. Valiokunta kiinnitti valtioneuvoston vakavaa huomiota asiaan ja kiirehti asiaa koskevan lainvalmistelutyön käynnistämistä. 493

Kielelliset oikeudet ja hallinnolliset jaotukset

Hallintoa järjestettäessä tulee perustuslain 122 §:n 1 momentin mukaan pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. 494

Säännöksessä korostetaan kielellisen yhdenvertaisuuden vaatimusta edellyttämällä näiden mahdollisuuksien turvaamista samanlaisten perusteiden mukaan 495. Perustuslain 17 §:n säännöksessä puolestaan edellytetään paitsi kielten muodollisesti yhdenvertaista kohtelua myös suomen- ja ruotsinkielisen väestön tosiasiallisen tasa-arvon turvaamista muun muassa yhteiskunnallisten palvelujen järjestämisessä 496. Perustuslakivaliokunta on sittemmin korostanut perustuslain 17 §:ssä turvattujen kielellisten oikeuksien toteutumisesta huolehtimista silloin, kun valtion alue- ja paikallishallintoviranomaisten toimialueita järjestetään lakia alemmanasteisin säännöksin ja päätöksin 497. Perustuslakiesityksestä antamassaan mietinnössä valiokunta totesi perustuslain 122 §:ää arvioidessaan, että kielelliset olosuhteet voivat merkitä myös sellaisia erityisiä syitä, joiden vuoksi sinänsä yhteensopivista aluejaotuksista voidaan poiketa 498. Valiokunnan mielestä tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että jos hallinnollisesti toimiva aluejako on mahdollista määritellä useilla vaihtoehtoisilla tavoilla, velvollisuus perusoikeuksien turvaamiseen edellyttää, että niistä valitaan vaihtoehto, joka parhaiten toteuttaa kielelliset perusoikeudet 499.

Hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevassa lausunnossaan perustuslakivaliokunta piti kielellisten oikeuksien toteutumisen kannalta erityisen merkityksellisenä seikkana sitä, että kielivähemmistöjen suhteellisen osuuden pienentyminen sosiaali- ja terveyspalveluista vastuussa olevilla alueilla saattaa johtaa palveluiden kielellisen saavutettavuuden heikentymiseen. Valiokunta piti esityksessä ehdotettuja kielilautakuntia merkittävinä kielellisten oikeuksien käytännön toteutumisen kannalta. Valiokunta kuitenkin korosti,  että valtioneuvoston tulee seurata ja arvioida uudistuksen toimeenpanon vaikutuksia kielellisten oikeuksien käytännön toteutumiseen ja ryhtyä tarvittaessa vaadittaviin toimiin varmistaakseen potilaiden ja asiakkaiden mahdollisuus saada omakielistä palvelua. 500

4.2.13 Oikeus työhön ja elinkeinovapaus (18 §)

Jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta.

Julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla.

Ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä.

Perustuslain 18 § sisältää säännökset työn, ammatin ja elinkeinon valinnan vapaudesta (1 momentti), julkisen vallan velvollisuudesta huolehtia työvoiman suojelusta (1 momentti) sekä edistää työllisyyttä (2 momentti) samoin kuin toimeksiannon säätää lailla oikeudesta työllistävään koulutukseen (2 momentti). Lisäksi pykälässä säädetään kiellosta erottaa työstä ilman lakiin perustuvaa syytä (3 momentti).

Työn, ammatin ja elinkeinon valinnan vapaus

Perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvataan jokaiselle oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.

Säännöksellä on tarkoitus vahvistaa jokaisen oikeus hankkia toimeentulonsa työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Säännös koskee myös oikeutta päästä julkiseen virkaan. Lisäksi siinä vahvistetaan yrittämisen vapauden periaate, kun ammatti ja elinkeino mainitaan nimenomaan toimeentulon hankkimisen keinona. Yhtenä lähtökohtana on yksilön oma aktiivisuus toimeentulonsa hankkimisessa. Oikeus valita vapaasti työ liittyy myös yhdenvertaisuuteen ja syrjintäkieltoon sekä yleisiin nimitysperusteisiin 501.

Momentissa säädettyä oikeutta rajoittavat luonnollisesti eräät tosiasialliset seikat. Vapautta tehdä työsopimus tai tulla nimitetyksi virkaan rajoittavat tarjolla olevat työpaikat, työssä vaadittava koulutus, kokemus ja ammattitaito sekä julkisten virkojen kelpoisuusvaatimukset. Ammatin- ja elinkeinonharjoittajan valinnanmahdollisuuksia rajoittavat hänen kykynsä myydä tuotteitaan ja palveluksiaan niin, että hän voi hankkia toimeentulonsa 502.

”Lain mukaan”

Tosiasiallisten rajoitusten lisäksi työn, ammatin ja elinkeinon valinnan vapauteen kohdistuu runsaasti oikeudellisia rajoituksia. Perustuslain 18 §:n 1 momenttiin sisältyvillä sanoilla lain mukaan viitataankin mahdollisuuteen rajoittaa säännöksessä turvattua oikeutta lailla 503. Toisaalta niillä viitataan lailla säätämisen vaatimukseen ja siten siihen, että myös näiden perusoikeuksien kannalta merkityksellinen sääntely tulee toteuttaa lain tasolla 504.

Luvanvaraisuus

Vaatimus viranomaisen myöntämästä luvasta työn, ammatin tai elinkeinon harjoittamiseen merkitsee rajoitusta perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista poikkeuksellisesti. Luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Tältä kannalta merkitystä on muun muassa sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät sidotun harkinnan, missä määrin tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti 505.

Lupaehdot

Viranomaisen toimivallan liittää toimilupaan ehtoja tulee perustua riittävän täsmällisiin lain säännöksiin 506. Olennaista on muun muassa se, että lupaviranomaista ei valtuuteta määräämään toimiluvassa asioista, joista tulee säätää lailla 507.

Luvan peruuttaminen

Perustuslakivaliokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä vakiintuneesti pitänyt luvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä. Sen vuoksi valiokunta on katsonut sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamisen mahdollisuuden vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen 508.

Rakennushankkeen työnjohtajan hyväksymisen peruuttamista ei perustuslakivaliokunnan mielestä ole voitu vaikutuksiltaan ja vakavuudeltaan rinnastaa elinkeinoluvan peruuttamiseen.  Koska hyväksymisen peruuttamisella kuitenkin voi olla tosiasiallisia vaikutuksia henkilön mahdollisuuksiin toimia vastaavissa tehtävissä, valiokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan rajoittamisen oikeasuhtaisuusvaatimuksen näkökulmasta asianmukaisena, että säännöstä täydennetään vaatimuksella tehtävien laiminlyönnin olennaisuudesta. 509

Luvan uudistamatta jättäminen

Luvan uudistamatta jättämistä ei perustuslakivaliokunnan käytännössä ole pidetty vaikutuksiltaan ja vakavuudeltaan täysin elinkeinoluvan peruuttamiseen rinnastuvana toimenpiteenä. Tästä huolimatta valiokunta on etenkin huomattavia ja pitkäjänteisiä investointeja vaativan toiminnan sääntelyn yhteydessä pitänyt elinkeinotoiminnan rajoittamisen suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta asianmukaisena, että viranomaisen toimivalta olla uudistamatta lupaa sidotaan laissa laiminlyönnin vakavuuteen ja olennaisuuteen 510.

Luvan muuttaminen

Lailla on esimerkiksi sähköverkkoluvan sääntelyn yhteydessä voitu säätää lupaviranomaisen toimivallasta muuttaa elinkeinon harjoittamiseen oikeuttavaa lupaa ja sen ehtoja, vaikka luvanhaltija ei ole muutosta hakenut tai muutokseen suostunut. Tällöin toimivalta on sääntelyn suhteellisuuden takia tullut kuitenkin rajata tilanteisiin, joissa muutokset ovat välttämättömiä toiminnan edellytyksissä tapahtuneiden olennaisten muutosten takia 511.

Luvan mukaisen toiminnan rajoittaminen

Viranomaiselle on voitu lailla antaa toimivalta rajoittaa (esimerkiksi rahoitus- tai elintarvikemarkkinoilla toimivien) yritysten sinänsä lain ja toimiluvan mukaista toimintaa. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin tämänkaltaisen sääntelyn yhteydessä edellyttänyt muun muassa, että perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät (esimerkiksi rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseen ja siten myös asiakkaiden suojaan taikka väestön terveyteen liittyvät) ja painavat syyt puoltavat rajoitussääntelyä 512.

Rekisteröitymisvelvollisuus

Perustuslakivaliokunta on käytännössään rinnastanut elinkeinotoiminnan aloittamisen edellytykseksi säädettävän rekisteröimisvelvollisuuden valtiosääntöoikeudellisesti luvanvaraisuuteen ja tarkastellut tällaista sääntelyä perustuslaissa turvatun elinkeinovapauden ja elinkeinotoiminnan luvanvaraistamiselle asetettujen vaatimusten näkökulmasta 513.

Sääntelyä sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavan yrityksen hyväksymisestä yritykseksi, jonka palvelujen maksamiseen asiakas voi käyttää kunnan myöntämää palveluseteliä, ei ole pidetty elinkeinovapauden rajoittamisena esimerkiksi rekisteröintimenettelyyn rinnastettavalla tavalla 514. Elinkeinovapauden kannalta merkityksellisenä ei pidetty myöskään sääntelyä viranomaisen toimivallasta hyväksyä laboratorioita testauslaboratorioksi, kun sääntelyllä ei sinänsä puututtu oikeuteen tarjota laboratoriopalveluita 515.

Ilmoitusvelvollisuus

Pelkästä ilmoitusvelvollisuudesta säätämistä ei ole pidetty elinkeinovapauden kannalta ongelmallisena, jos viranomaisen ei edellytetä tekevän ilmoituksen johdosta päätöstä 516 tai jos ilmoituksen tekemättä jättäminen ei ole merkinnyt kieltoa harjoittaa toimintaa 517.

Muita rajoituksia ja sääntelyjä

Työn, ammatin ja elinkeinon harjoittamisen vapauden näkökulmasta on arvioitu esimerkiksi sääntelyä

– sotilasammatillisiin opintoihin hyväksytyltä edellytettävästä palvelussitoumuksesta 518,

– seksuaalipalvelujen ostamisen rangaistavuudesta 519,

– pätevyys- ja kelpoisuusvaatimuksista 520,

– pätevyystodistuksesta 521,

– poliisimiehen ja rajavartiomiehen sivutehtävistä 522,

– ulosottotoimen viranhaltijoiden elinkeinotoimintaa koskevista rajoituksista 523,

– elintarvikehuoneiston hyväksymisestä 524,

– lääkkeiden hinnoittelusta 525,

– pienten kuluttajaluottojen korkokatosta 526,

– rajoituksista tiettyjen henkilöiden oikeuteen toimia yhtiön tai yhteisön toimitusjohtajana ja osallistua yhtiön tai yhteisön hallintoon 527,

– tartuntatautilainsäädäntöön perustuvasta ansiotyössä käynnin rajoittamisesta 528,

– kiellosta osallistua vartioimisliiketoimintaan 529,

– sivutoimia ja -tehtäviä koskevista rajoituksista 530,

– velallisen toimimiskelpoisuuden rajoituksista 531,

– työ- tai virkasuhteeseen otettavan rikostaustan selvittämismenettelystä 532,

– kalastusaluksen päällikkyyttä tai päällystöön kuulumista koskevan luvan epäämisestä, peruuttamisesta ja pidättämisestä 533,

– tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisesta 534,

– suoja-alueiden muodostamisesta Suomen aluevesille 535,

– palveluvelvoitteen asettamisesta postiyritykselle 536,

– erinäisten velvoitteiden asettamisesta elinkeinonharjoittajalle 537,

– sähkön tuotannolle syöttötariffina annettavasta elinkeinotuesta 538,

– yrityskaupan kieltämisestä, purkamisesta ja mahdollisuudesta asettaa yrityskaupalle ehtoja 539,

– kiellosta tarjota solarium-palveluja alle 18-vuotiaille 540,

– yrittäjäkuljettajien työajan rajoittamisesta 541,

– rajavyöhykelupaan liitettävistä lupaehdoista 542.

Julkisten hallintotehtävien hoitaminen ja elinkeinovapaus

Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei viranomaisille lähtökohtaisesti kuuluvien hallintotehtävien hoitaminen kuulu perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden piiriin. Perustuslain säännöstä elinkeinovapaudesta ei voida tulkita niin, että se esimerkiksi edellyttäisi avaamaan julkisten hallintotehtävien hoitamisen vapaalle kilpailulle 543.

Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt eräitä seikkoja välttämättöminä. Viranomaisorganisaatioon kuulumattoman yksityisen toimijan oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta. Mahdollisuuden hallintotehtävän hoitamiseen myönnetyn hyväksynnän peruuttamiseen tai toiminnan keskeyttämiseen on ollut oltava sidottu vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että yksityiselle toimijalle annetut huomautukset ja varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen 544.

Työvoiman suojelu

Julkisen vallan on perustuslain 18 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan huolehdittava työvoiman suojelusta. Tämä periaate ulottuu kaikkiin heidän valitsemastaan toimeentulomuodosta riippumatta 545. Virkkeen säännöksen piiriin kuuluu työsuojelu sanan laajassa merkityksessä. Siihen sisältyy myös työaikasuojelu. 546 Säännöksellä on merkitystä ennen kaikkea työsuojelussa ja siihen liittyvässä toiminnassa. Julkisen vallan on huolehdittava työolojen turvallisuudesta ja terveellisyydestä 547.

Julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön

Työllisyyden edistäminen säädetään julkisen vallan velvollisuudeksi perustuslain 18 §:n 2 momentissa.

Päämääränä on mahdollisimman hyvän työllisyyden saavuttaminen. Työllisyyden edistämisessä on käytetty talous- ja työllisyyspoliittisia toimenpiteitä, mutta säännöksessä ei sinänsä oteta kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan. Velvollisuuden toteuttaminen edellyttää valtiovallan kaikkien elinten laaja-alaista yhteistyötä. Työllisyyden hoidossa on myös julkisen vallan yhteistoiminta elinkeinoelämän kanssa tärkeää. Työllisyyden edistäminen merkitsee samalla sitä, että julkinen valta pyrkii turvaamaan jokaiselle oikeuden työhön. Tämä merkitsee myös sitä, että julkisen vallan tulee pyrkiä estämään pysyvästi työtä vailla olevien ryhmän muodostumista 548.

Oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla

Oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään perustuslain 18 §:n 2 momentin toisen virkkeen mukaan lailla.

Säännöksellä ei sidota työllistävää koulutusta mihinkään nimenomaiseen, yksittäiseen lakiin, vaan mahdollistetaan erilaiset järjestelyt. Lailla voidaan määritellä koulutuksen tavoitteet ja koulutukseen pääsemisen edellytykset. Koulutukseen osallistuminen on katsottu eräin edellytyksin mahdolliseksi asettaa lailla työttömyysturvan saamisen ehdoksi. Yksilön ja myös yhteiskunnan kannalta on tärkeää poistaa sellainen työttömyys, joka johtuu ammattitaidon tai koulutuksen puutteesta 549.

Oikeus työllistävään koulutukseen ei ole itsetarkoitus eikä siihen sisälly esimerkiksi jatkuvaa oikeutta saada erilaisia ammatillisia koulutusjaksoja niin kauan kuin joku haluaa ja työttömyys jatkuu. Työllistävän koulutuksen luonteeseen kuuluu, että sillä voidaan lisätä koulutettavan mahdollisuuksia työllistyä. Sen sijaan säännöksessä ei edellytetä, että työllistävällä koulutuksella välittömästi annettaisiin ammatissa tarvittavia erikoistietoja ja -taitoja. Niin sanottua yleissivistävää opetusta voidaan antaa työllistävänä koulutuksena erityisesti silloin, kun koulutuksen puutteellisuus haittaa jonkun työllistymistä. Säännös oikeudesta työllistävään koulutukseen liittyy perustuslain 16 §:ään, jolla oikeus koulutukseen turvataan yleisemmin 550.

Lakiin perustumattoman työstä erottamisen kielto

Perustuslain 18 §:n 3 momentissa säädetään kiellosta erottaa työstä ilman lakiin perustuvaa syytä.

Säännöksellä korostetaan työoikeudessa yleisesti hyväksyttyä heikomman osapuolen suojaa. Säännöksessä edellytetään lailla säädettäviksi työsopimuksen irtisanomisen, purkamisen tai purkautumisen mahdollistavat syyt. Lainsäätäjää sitoo tällöinkin perustuslain yhdenvertaisuussäännöksestä johdettu mielivallan kielto. Työstä erottamisen ymmärretään tässä yhteydessä tarkoittavan kattavasti työnteon tosiasiallista lopettamista toisen palveluksessa vastoin työntekijän tahtoa. Säännös koskee kaikkia palvelussuhteen muotoja, siis myös esimerkiksi virkasuhdetta julkisyhteisöön 551.

4.2.14 Oikeus sosiaaliturvaan (19 §)

Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.

Lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella.

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.

Julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä.

Perustuslain 19 § sisältää säännökset jokaisen subjektiivisesta oikeudesta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon (1 momentti), oikeudesta lailla järjestettävään perustoimeentulon turvaan säännöksessä tarkoitetuissa sosiaalisissa riskitilanteissa (2 momentti) samoin kuin julkisen vallan velvollisuudesta turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään (3 momentti) sekä tukea lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (3 momentti). Lisäksi pykälässä säädetään julkisen vallan tehtävästä edistää jokaisen oikeutta asuntoon (4 momentti).

Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon

Perustuslain 19 §:n 1 momentissa on turvattu jokaiselle oikeus ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännös on tarkoitettu sillä tavoin toissijaiseksi, että se tulee sovellettavaksi vasta, jos joku ei kykene hankkimaan tällaista turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta ihmisiltä 552. Välttämätön toimeentulolähde voi olla esimerkiksi aviopuolisolta tai vanhemmilta saatava toimeentulo 553.

Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on kaikilla. Kysymyksessä on jokaiselle kuuluva subjektiivinen oikeus 554 ja suoraan sovellettavissa oleva perustuslain säännös, johon yksilö voi välittömästi vedota 555.

Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan sellaista tulotasoa ja palveluja, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso eli niin sanottu eksistenssiminimi 556. Säännöksen piiriin kuuluvat esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen sekä oikeus kiireelliseen sairaanhoitoon 557.

Välttämättömän toimeentulon järjestämiseen tarvitaan käytännössä alemmanasteista lainsäädäntöä tukimuodoista, tukien saamisen edellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista 558.

Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon liittyy läheisesti lailla säänneltyyn toimeentulotukeen 559. Perustuslakivaliokunta on muun muassa katsonut, että toimeentulotukea voidaan käytännössä pitää perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun ihmisarvoisen elämän edellyttämän välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon takuuna siltä osin kuin turvaa annetaan rahamääräisinä suorituksina 560. Perustuslailla turvattua oikeutta ja toimeentulotukea ei kuitenkaan voida täysin samaistaa toisiinsa, eikä toimeentulotuen taso siten välttämättä ole perustuslain 19 §:n 1 momentin mukainen vähimmäistaso 561. Perustuslain 19 §:n 1 momentin subjektiivisen oikeuden perustavasta luonteesta ja perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetetusta perusoikeuksien turvaamisen velvoitteesta on kuitenkin johdettavissa lainsäätäjään kohdistuva velvoite järjestää tukijärjestelmä sellaiseksi, että yksilöillä on riittävät tosiasialliset mahdollisuudet päästä oikeuksiinsa 562.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt mahdollisena huolehtia esimerkiksi kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien toimeentulon turvasta osittain muulla tavoin kuin rahamääräisinä suorituksina 563. Toimeentulo voidaan laajamittaisen maahantulon yhteydessä järjestää lyhytaikaisesti myös pelkästään hyödykkeinä 564. EU:n kansalaiselle tai häneen rinnastettavalle voidaan vastaanottopalveluja säätää annettavaksi vain siihen saakka, kun hän on saanut tiedoksi kielteisen päätöksen kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseensa 565.

Oikeus perustoimeentulon turvaan

Lailla taataan perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella.

Hyvinvointiyhteiskuntaan kuuluu oikeus turvalliseen elämään riippumatta yksilön asemasta työelämässä, perhesuhteista ja sosiaalisesta asemasta tai muista vastaavista tekijöistä. Tämän periaatteen mukaisesti perustuslaissa on asetettu lainsäätäjälle velvoite taata perustoimeentulon turva tilanteissa, joissa yksilöllä ei ole mahdollisuutta hankkia toimeentuloa. Työttömyys, sairaus, työkyvyttömyys, vanhuus, lapsen syntymä ja huoltajan menetys ovat tyypillisesti tilanteita, joissa yksilön toimeentulomahdollisuudet ovat merkittävästi heikentyneet 566.

Turvajärjestelmistä säädetään lailla. Perustuslain 19 §:n 2 momentissa on asetettu lainsäätäjälle velvoite taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus lailla säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan, joka on yhteydessä momentissa lueteltuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin samoin kuin lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin turvan saamisen edellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista 567.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei perustuslaki sinänsä estä asettamasta ehtoja perustoimeentuloa turvaavan etuuden saamiselle 568.

Perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin saman pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon. Perustuslakivaliokunta on korostanut perustoimeentulon turvan olevan itsenäinen etuus suhteessa 1 momentissa tarkoitettuun oikeuteen. Siten 2 momentissa mainituissa tilanteissa yksilön perustoimeentuloturvajärjestelmä ei voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta 569. Perustuslain mukaista ei siten ole jättää 1 momentissa tarkoitetun viimesijaisen turvan varaan ketään, joka valtiosääntöisesti on oikeutettu lailla säädettävään perustoimeentulon turvaan pykälän 2 momentin nojalla siinä mainituissa sosiaalisissa riskitilanteissa 570.

Perustoimeentuloturvasta huolehtiminen edellyttää sosiaaliturvajärjestelmien laatimista siten kattaviksi, ettei niiden ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä 571. Perustuslaissa ei kuitenkaan edellytetä perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen (välttämättömän) turvan varassa olevan henkilön saattamista 2 momentin mukaisen (pidemmälle menevää turvaa antavan) järjestelmän piiriin pelkästään sillä perusteella, että hän sairastuu 572.

Perustoimeentulon turvan riittävyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko henkilöllä kokonaisuutena arvioiden toimeentulon edellytykset – kun otetaan huomioon lakisääteiset turvajärjestelmät ja hänen tilanteensa, kuten perhesuhteensa muutoin – huolimatta siitä, että hänen normaalit toimeentulomahdollisuutensa ovat säännöksessä tarkoitetun seikan, esimerkiksi työttömyyden johdosta, heikentyneet 573. Tämän tapaisiin seikkoihin liittyvä tarveharkinta on siten sallittua perustuslain kannalta 574. Työttömyysturvan kohdalla perustuslakivaliokunta on toisaalta todennut perustuslain kannalta parhaiten sopusoinnussa olevaksi järjestelyksi sääntelyn, jossa tarveharkinta kohdistuu vain työttömän omiin tuloihin 575.

Perustuslailla ei ole turvattu mitään nimenomaista lailla säädettyä perustoimentulojärjestelmää sinänsä, vaan ylipäätään yksilön oikeus perustoimeentulon turvaan 576. Olennaista on, että oikeus perustoimeentuloon on perustuslaissa mainituissa sosiaalisissa riskitilanteissa turvattu jonkin sosiaaliturvajärjestelmän kautta 577.

Perustuslain 19 §:n 2 momentissa säädettyjä vaatimuksia eivät kuitenkaan vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista puuttumista edellä tarkoitetuin tavoin suojattuun perustoimeentulon turvaan. 578 Toisaalta momentti sisältää lainsäätäjään kohdistuvan toimintavelvoitteen. Siten on luonnollista, että sosiaaliturvaa suunnataan ja kehitetään yhteiskunnan taloudellisten voimavarojen mukaisesti ja että kansantalouden ja julkisen talouden tila otetaan huomioon mitoitettaessa sellaisia etuuksia, jotka julkinen valta välittömästi rahoittaa. Säännöksellä on tarkoitus varmistaa, että myös pitkällä aikavälillä perustoimeentulon turva on taattu 579.

Riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut

Julkisen vallan on perustuslain 19 §:n 3 momentin mukaan turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Säännöksessä ei määritellä tapaa, jolla sosiaali- ja terveyspalvelut on järjestettävä, vaan velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus. Siten siinä ei esimerkiksi edellytetä, että julkisyhteisöt itse huolehtisivat kaikkien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta. Toisaalta säännöksestä kuitenkin seuraa, että lainsäädännöllä on huolehdittava riittävien palvelujen turvaamisesta 580. Esimerkiksi kotihoidontukea ja perhehoitoa on pidetty perustuslain puheena olevassa säännöksessä tarkoitettuna palvelujärjestelmänä 581.

Palvelujen järjestämisen tapaan ja saatavuuteen vaikuttavat välillisesti myös muut perusoikeudet, kuten yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto samoin kuin oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja turvallisuuteen, yksityiselämän suoja sekä uskonnon ja omantunnon vapaus 582.

Perustuslaissa ei sidota sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä mihinkään voimassa olevaan lainsäädäntöön tai instituutioon, vaan edellytetään riittävien palvelujen turvaamista jokaiselle, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Tavallisella lainsäädännöllä annetaan siten säännökset erilaisista etuuksista ja niiden saamisen edellytyksistä sekä menettelystä 583. Esimerkiksi palveluseteli on katsottu yhdeksi tavaksi toteuttaa julkisen vallan velvollisuutta turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut 584.

Sosiaali- ja terveyspalveluista perittäviä mahdollisia asiakasmaksuja ei saa säätää niin suuriksi, että nämä palvelut tosiasiassa siirtyisivät niitä tarvitsevien ulottumattomiin 585.

Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa voidaan lähtökohtana pitää sellaista palvelujen tasoa, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä 586. Perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettuja riittäviä palveluita ei voida samaistaa pykälän 1 momentin mukaiseen viimesijaiseen turvaan 587.

Väestön terveyden edistäminen

Perustuslain 19 §:n 3 momentin säännös julkisen vallan velvollisuudesta edistää väestön terveyttä viittaa yhtäältä sosiaali- ja terveydenhuollon ehkäisevään toimintaan ja toisaalta yhteiskunnan olosuhteiden kehittämiseen julkisen vallan eri toimintalohkoilla yleisesti väestön terveyttä edistävään suuntaan 588.

Tuki lapsen huolenpidosta vastaaville

Perustuslain 19 §:n 3 momentti sisältää myös säännöksen julkisen vallan velvollisuudesta tukea lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Säännöksessä korostetaan perheen merkitystä lapsen luonnollisena elin- ja kasvuympäristönä. Päävastuu lapsen kehityksestä ja kasvatuksesta kuuluu perheelle, erityisesti lapsen vanhemmille ja muille lapsen huollosta lain mukaan vastaaville 589.

Julkisen vallan puuttuminen perheen sisäiseen elämään on aina poikkeuksellinen ja viimekätinen toimenpide silloin, kun lapsen oikeuksia ei ole mahdollista muutoin turvata. Tämä lähtökohta korostuu myös lapsen oikeuksista tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 60/1991). Perustuslain mukaan julkisen vallan tehtävä onkin lapsen huolenpidosta vastaavien toimintaa tukeva 590.

Lapsen hyvinvointi on ymmärrettävä laajasti sekä aineellisena että henkisenä hyvinvointina. Siten säännöstä on tarkasteltava yhteydessä muihin taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin perusoikeuksiin, lähinnä oikeuteen saada opetusta. Toisaalta se sisältää yleisemminkin ajatuksen turvallisista kasvuoloista. Oikeudella yksilölliseen kasvuun puolestaan korostetaan lapsen yksilöllisten tarpeiden huomioon ottamista. Tällä on merkitystä esimerkiksi opetuksen järjestämisessä. Hyvinvoinnin edistäminen kattaa myös suojan väkivaltaa, alistamista ja hyväksikäyttöä vastaan, mihin on kiinnitetty erityistä huomiota myös lapsen oikeuksista tehdyssä yleissopimuksessa 591.

Julkisen vallan tehtävät ovat lapsen huolenpidosta vastaavien toimintaa tukevia. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan säännöksen tarkoitusta toteuttavista tukijärjestelmistä voidaan esimerkkeinä mainita lasten päivähoitojärjestelmä, lastensuojelulain (417/2007) mukainen toiminta sekä lapsiperheiden aineellinen tukeminen esimerkiksi lapsilisien ja verotuksellisten toimenpiteiden kautta sekä henkinen tukeminen järjestämällä neuvontapalveluita 592.

Julkisen vallan velvollisuutta tukea perheen mahdollisuutta turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu on tarkasteltava kokonaisuutena. Vaikka velvollisuus ei sinänsä kiinnity suoraan tiettyihin olemassa oleviin tukijärjestelmiin, eivät perustuslaista johtuvia vaatimuksia vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsisivät olennaista heikennystä esimerkiksi perheiden aineelliseen tukemiseen. Siten esimerkiksi lapsilisäjärjestelmän merkittävä heikentäminen ilman muita kompensoivia toimenpiteitä olisi perustuslain 19 §:n 3 momentin kannalta ongelmallista 593.

Oikeus asuntoon

Perustuslain 19 §:n 4 momentissa asetetaan julkisen vallan tehtäväksi edistää oikeutta asuntoon. Säännöksellä ei turvata oikeutta asuntoon subjektiivisena oikeutena 594.

Säännöksessä ei ole asetettu nimenomaisia laatuvaatimuksia asumisen tasolle. Edistettäessä oikeutta asuntoon on kiinnitettävä erityistä huomiota asumisen terveellisyyteen. Perusoikeussäännösten muodostamasta kokonaisuudesta on niin ikään mahdollista saada tulkinnallista apua säännökselle. Esimerkiksi vain sellaista asuntoa, joka samalla mahdollistaa perustuslailla suojatun yksityiselämän ja kotirauhan, voidaan pitää perusoikeuden täysimääräisen toteutumisen kannalta hyväksyttävänä 595. Perustuslakivaliokunta on tähdentänyt kunnollisen asunnon erityismerkitystä perustavanlaatuisena elämän ja toimeentulon kysymyksenä 596.

Säännös sisältää viittauksen asumisen omatoimiseen järjestämiseen. Sosiaaliset perusoikeudet eivät voi olla yksinomaan julkisen vallan vastuulla. Perusoikeussäännösten kokonaisuudella pikemminkin korostetaan yhteiskunnan jäsenten omaa aktiivista toimintaa perusoikeuksien toteuttamisessa. Myös asumisen oikeuden tulee pääosin toteutua yksilöiden omatoimisuuden kautta 597.

Asumis- ja työskentelyvaatimuksista

Suomessa työskentelyä tai asumista ei ole perustuslaissa mainittu perustuslain 19 §:n 2–4 momentissa tarkoitettujen etuuksien mahdollisina edellytyksinä.

Perusoikeusuudistuksen säätämiseen vuonna 1995 johtanut hallituksen esitys sisälsi ehdotuksen lakivaraukseksi, jonka mukaan etuuksien saamisen tai määräytymisen perusteeksi olisi voitu lailla asettaa Suomessa työskentely tai asuminen 598. Kyseiset oikeudet olivat hallituksen käsityksen mukaan sellaisia, ettei niitä ollut perusteltua tai käytännössä mahdollista turvata Suomessa tilapäisesti oleskeleville 599. Tuolloin ehdotetulla perustuslain säännöksellä oli tarkoitus tehdä mahdolliseksi säätää lailla etuuden saamisen edellytyksistä ja myös etuuden porrastamisesta Suomessa työskentelyn tai asumisen keston mukaan.

Perustuslakivaliokunta poisti hallituksen ehdottaman perustuslainkohdan tarpeettomana. Valiokunta katsoi säännösehdotuksen sisältävän juuri sellaisia kriteerejä, jotka perusoikeuksia koskevien yleisten oppien, lähinnä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusnäkökohtien nojalla oikeuttavat tarkoitetunlaiset rajoitukset 600.

Perustuslakivaliokunta katsoi arvioidessaan ehdotusta asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalalaista, ettei perusoikeusjärjestelmästä valiokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä muodostaman kannan mukaisesti aiheudu yleistä estettä säätää Suomessa asumista koskevia vaatimuksia soveltamisalalain kaltaisessa, eri etuuksien saamisen edellytyksiin vaikuttavassa lainsäädännössä 601. Maahan muuttava henkilö täytti tuolloisen ehdotuksen pääsisällön mukaan johonkin etuuteen vaadittavan asumisedellytyksen, jos hänen eräänlaisen kokonaisarvion perusteella katsottiin muuttavan asumaan tänne vakinaisesti. Valiokunta piti tällaista etuuden saamisen edellytystä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä.

Näiden kannanottojen pohjalta on valiokunnan mielestä ollut hyväksyttävää lähteä siitä, ettei valtiolla ole yleistä ja ehdotonta – esimerkiksi valtioiden välisestä vastavuoroisuudesta riippumatonta – velvollisuutta turvata perustuslain 19 §:n 2–4 momentissa tarkoitettuja oikeuksia muille kuin sen alueella tai oikeudenkäyttöpiirissä pysyväisluonteisesti asuville. Tällaista vastavuoroisuuteen perustuvaa lähtökohtaa ilmentävät myös uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 80/2002) 12 artiklan 4 kappaleen määräykset 602.

4.2.15 Vastuu ympäristöstä (20 §)

Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille.

Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 20 § sisältää ympäristöä koskevan perusoikeussääntelyn. Siinä säädetään ympäristöön kohdistuvasta vastuusta (1 momentti) sekä asetetaan julkisen vallan oikeutta ympäristöön koskevat perustuslailliset velvollisuudet (2 momentti).

Vastuu luonnosta

Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kaikille. Vastuu kohdistuu sekä julkiseen valtaan että yksityisiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin 603.

Momentin säännöksellä on pyritty korostamaan sitä, että luonnon ja muun ympäristön suojeluun liittyy myös sellaisia arvoja, jotka eivät ole palautettavissa ihmisyksilöiden oikeuksiksi. Tältä osin jokaisen velvollisuudet luontoa kohtaan voidaan ymmärtää joko luonnon itseisarvosta lähteviksi tai ilmaukseksi kaikille ihmisille jakamattomasti kuuluvasta oikeudesta. Tällaisen ihmisoikeuden subjekteina voidaan pitää myös tulevia ihmissukupolvia 604.

Säännös on tarkoitettu koskemaan kaikkien vastuuta. Tämän taustalla on ajatus siitä, että momenttiin liittyy erityisen vahvasti luonnon itseisarvon ja tulevien sukupolvien oikeuksien ulottuvuus 605.

Säännös on luonteeltaan lähinnä julistuksenomainen. Se ei voi sellaisenaan toimia esimerkiksi yksilön rikosoikeudellisen vastuun perustana, vaan toteutuu muun lainsäädännön tuella ja välityksellä. Säätämällä vastuun kuulumisesta kaikille on haluttu korostaa sitä, että ympäristönsuojelu edellyttää laaja-alaista yhteistyötä eri tahojen kesken 606.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä on useammankin kerran käsitelty ympäristövastuusäännöksen suhdetta erityisesti omaisuudensuojaan ja katsottu, että perustuslain ympäristösäännöksellä ei perusteta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita ja että se ei muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin tilanteessa, jossa muun muassa pyritään ihmisen ja luonnon välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin 607.

Säännöksessä tarkoitettu vastuu kohdistuu sekä elolliseen luontoon (eläimet 608 ja kasvit) että elottomaan luonnonympäristöön (vesistöt, ilmakehä, maa- ja kallioperä) samoin kuin ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat). Koska säännöksessä viitataan kulttuuriperintöön, säännös sisältää myös sivistyksellisen perusoikeuden aineksia 609.

Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen ja pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännöksessä ilmaistaan ihmisten kaikinpuolinen vastuu sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Yksilön osuus ympäristönsuojelussa voi toteutua sekä aktiivisena tekemisenä että passiivisena pidättymisenä ympäristön vahingoittamisesta 610.

Säännöksessä tarkoitetun luonnon monimuotoisuuden osa-alueita ovat muun muassa eläin- ja kasvikunnan geneettinen rikkaus sekä kaikkien uusiutumattomien luonnonvarojen tehokas suojeleminen 611.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä perustuslain 20 §:n ympäristösäännös on katsottu merkitykselliseksi arvioitaessa esimerkiksi sääntelyä

– kalastusrajoituksista 612,

– erinäisten pyydysten käyttörajoituksista 613,

– rakennusperinnön suojelemisesta 614,

– kaivostoiminnasta 615,

– talousjätevesien käsittelystä 616,

– kulttuuriomaisuuden viennistä ja tuonnista 617,

– maa-ainesten ottamisesta 618 ja

– yksityismetsän hoidosta 619.

Julkisen vallan velvoite turvaamiseen

Julkisen vallan on perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön ja mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Ympäristön terveellisyyden vaatimus on ymmärrettävä laajasti. Ihmisten elinympäristön tulee olla sillä tavoin elinkelpoinen, ettei sen tila aiheuta välittömästi tai välillisesti ihmisille sairastumisriskiä. Toisaalta ympäristön tilalle on asetettava pidemmällekin meneviä vaatimuksia. Terveellisyyteen sisältyy esimerkiksi ainakin tietynasteinen ympäristön viihtyisyyden ulottuvuus 620.

Säännöksellä vaikutetaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan. Useilla laeilla säännellään ympäristön ja luonnon suojelua sen eri osa-alueilla. Säännös merkitsee myös perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten mahdollisuuksia vaikuttaa omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan 621. Säännöksellä on läheinen yhteys perustuslain 2 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen 622. Säännöksellä on ollut merkitystä myös arvioitaessa sääntelyehdotuksia muutoksenhakuoikeudesta ympäristölainsäädännön alalla 623.

4.2.16 Oikeusturva (21 §)

Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain 21 § sisältää perussäännöksen jokaisen oikeudesta saada asiansa käsitellyksi ja ratkaistuksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Pykälän 2 momentti koskee oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon muita ulottuvuuksia. Se on yhteydessä 1 momenttiin, jolla niin ikään turvataan oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja hyvään hallintoon. Pykälässä edellytetään oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Tämän ohella siinä annetaan institutionaalinen suoja tuon kokonaisuuden tärkeimmille ainesosille 624.

Lain mukaan toimivaltainen tuomioistuin tai muu viranomainen

Perustuslain 21 §:n 1 momentti sisältää yleissäännöksen jokaisen oikeudesta saada itseään koskeva asia lain mukaan toimivaltaisen tuomioistuimen tai muun viranomaisen ratkaistavaksi. Lähtökohtana on yksilön oikeus omasta aloitteestaan saada asiansa käsitellyksi. Käsittelyn tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa on lisäksi aina tapahduttava asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä.

Kussakin asiassa toimivaltaisen tuomioistuimen tai viranomaisen tulee käydä ilmi laista 625. Perustuslakivaliokunta on käytännössään suhtautunut pidättyvästi mahdollisuuteen poiketa toimivaltaista viranomaista koskevista lain säännöksistä. Valiokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisen toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti 626. Viranomaiselle ei siten voida lailla antaa täysin rajoituksetonta valtuutta siirtää tehtäviään tai toimivaltaansa toiselle viranomaiselle 627 tai yksityiselle 628.

Riippumaton lainkäyttöelin

Perustuslain 21 §:n 1 momentin ilmaisulla muu riippumaton lainkäyttöelin tarkoitetaan tuomioistuimelle ominaiset oikeussuojavaatimukset täyttävää toimielintä ja käsittelyprosessia. Ilmaisuun on sisällytetty paitsi vaatimus oikeussuojaelimen riippumattomuudesta suhteessa toimeenpanovaltaan myös vaatimus ratkaisuelimen puolueettomuudesta suhteessa oikeusjutun tai muun asian eri osapuoliin.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä ei lainkäyttöelimen osittaista intressipohjaisuutta ole sinänsä pidetty ongelmallisena perustuslain 21 §:n 1 momentin vaatimusten kannalta 629. Valiokunta on kuitenkin katsonut, että riippumattomuusvaatimuksen kanssa ei ole sopusoinnussa intressipohjaisten jäsenten määrän muodostuminen lainkäyttöelimessä enemmistöksi 630. Valiokunta on pitänyt ongelmallisena lainkäyttöelimen tekemistä kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se ei täytä riippumattomuusvaatimusta. Valiokunta on näistä syistä pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä, että intressipohjaiset jäsenet eivät lain mukaan voi muodostaa enemmistöä valituslautakuntien päätösvaltaisissa istunnoissa 631.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt erinäisiä muutoksenhakulautakuntia sellaisina muutoksenhakueliminä, joista tulee perustuslain 98 §:n 3 momentin takia säätää lailla ja joiden toiminnassa perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisten oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden tulee täyttyä 632. Kaikki muutoksenhakuelimen toimintaa keskeisesti koskevat säännökset tulee siten antaa lailla 633.

Valiokunta on katsonut muutoksenhakuelimen riippumattomuutta vahvistavaksi sääntelyn, jonka mukaan lautakunnan jäsenen oikeudesta pysyä tehtävässään ”on voimassa, mitä” 634 tuomarinviran haltijoista säädetään. Tällaisen sääntelyn on todettu täyttävän perustuslain 103 §:ssä säädetyn vaatimuksen tuomarille turvatusta erityisestä virassapysymisoikeudesta 635. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden näkökulmasta on lisäksi pidetty perusteltuna, että muutoksenhakuelimen puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja jäsenet toimivat laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan tuomarin vastuulla 636.

Oikeudenmukainen oikeudenkäynti

Perustuslain 21 §:n 2 momentissa käytetty käsite oikeudenmukainen oikeudenkäynti on englanninkieliselle ”fair trial” -termille Euroopan ihmisoikeussopimuksen 637 6 artiklan suomennoksessa annettu käännös. Momentti sisältää vaatimuksen lainkäytön oikeussuojatakeiden turvaamisesta lailla.

Momentissa luetellaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tärkeimmät osa-alueet eli käsittelyn julkisuus 638, oikeus tulla kuulluksi 639, vaatimus päätöksen perustelemisesta sekä oikeus hakea muutosta. Luetteloa ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi.

Vaille erillistä mainintaa lainkäytön oikeussuojatakeiden joukossa on jätetty muun muassa vaatimukset käsittelyn suullisuudesta 640, oikeudesta saada ─ tarvittaessa julkisen vallan kustannuksella ─ oikeudellista apua sekä oikeudesta itse valita oikeusavustaja ja neuvotella tämän kanssa luottamuksellisesti. Nämä oikeussuojan osa-alueet sinänsä sisältyvät oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteen piiriin. Niiden konkreettiset järjestelyt ja mahdolliset rajoitukset ovat jääneet lailla lähemmin säänneltäviksi, mutta näiltäkään osin lainsäädäntö ei saa vaarantaa kenenkään oikeusturvaa.

Momentissa tarkoitettuihin oikeussuojatakeisiin kuuluvat siinä nimenomaisesti mainittujen osa-alueiden ja edellä todettujen käsittelyn suullisuuden ja oikeusavun ohella muun muassa seuraavat Euroopan ihmisoikeussopimuksessa 641 sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa (SopS 8/1976) erityisesti rikoksesta syytetylle taatut oikeudet:

– oikeus tulla pidetyksi syyttömänä, kunnes syyllisyys on laillisesti näytetty toteen 642

– oikeus olla todistamatta itseä vastaan 643

– oikeus saada viipymättä yksityiskohtainen tieto syytteiden sisällöstä ja perusteista henkilön ymmärtämällä kielellä 644

– oikeus saada maksutta tulkkausapua 645

– oikeus saada tieto ja mahdollisuus lausua kaikesta siitä asiaan vaikuttavasta aineistosta, jolla voi olla vaikutusta annettavaan tuomioon 646

– oikeus tasa-arvoiseen ja riittävään mahdollisuuteen osallistua oikeudenkäyntiin perehtymällä tuomioistuimen ratkaisuun vaikuttaviin asiakirjoihin ja muuhun selvitykseen 647

– oikeus olla oikeudenkäynnissä henkilökohtaisesti läsnä 648

– oikeus saada riittävästi aikaa ja edellytyksiä valmistella omaa puolustusta

– oikeus saada oikeudellista apua 649

– oikeus puolustautua henkilökohtaisesti tai itse valitsemansa oikeudenkäyntiavustajan välityksellä 650 ja oikeus neuvotella avustajan kanssa luottamuksellisesti 651

– oikeus kuulustella tai kuulustuttaa todistajia 652

– oikeus olla tulematta syytetyksi tai tuomituksi toistamiseen saman teon perusteella (ne bis in idem) 653.

Oikeudenkäyntiin liittyvät tiedoksiannot 654 ja määräajat 655 ovat osa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kokonaisuutta, ja niistä on säädettävä lailla. Oikeudenkäyntikulujen korvaamisen 656 sääntely on niin ikään toteutettava lain tasolla.

Hyvän hallinnon takeet

Perustuslain 21 §:n 2 momentti sisältää vaatimuksen hyvän hallinnon takeiden turvaamisesta lailla.

Hyvän hallinnon käsite saa sisältönsä 21 §:n kokonaisuudesta. Sillä tarkoitetaan paitsi pykälän 1 momentissa mainittuja vaatimuksia viivytyksettömästä ja asianmukaisesta viranomaistoiminnasta myös 2 momentissa esitettyä luetteloa hyvän hallinnon osakysymyksistä. Säännöksessä luetellaan hyvän hallinnon tärkeimmät osa-alueet eli

– käsittelyn julkisuus

– oikeus tulla kuulluksi 657

– oikeus saada perusteltu päätös 658 sekä

– oikeus hakea muutosta 659.

Luetteloa ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi. Vaatimus virkatoiminnan puolueettomuudesta samoin kuin hallintolaissa (434/2003) säädetty palveluperiaate voidaan liittää 1 momentissa asetettuun asianmukaisen käsittelyn vaatimukseen. Esimerkiksi oikeus saada oikeudellista apua sisältyy perustuslaissa tarkoitettuihin hyvä hallinnon takeisiin 660.

Oikaisumenettely on oikeusturvakeino, joka on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisena hyvän hallinnon takeena. Siksi oikaisumenettelyn perusteista on säädettävä lailla 661.

Oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva päätös

Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Säännöksellä on tarkoitus turvata Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 14 artiklassa edellytetty oikeus oikeudenkäyntiin jokaisessa sopimusmääräyksissä tarkoitetussa tilanteessa. Jokaisella on oikeus Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettuun oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan tai velvollisuuksistaan taikka häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Oikeuksia ja velvollisuuksia koskevalla päätöksenteolla sopimuksessa viitataan paitsi yksityisoikeudellisiin riita-asioihin myös moniin julkisoikeudellisiksi luonnehdittaviin asioihin.

Perustuslain 21 §:n 1 momentti kattaa päätökset riita- ja rikosasioissa samoin kuin yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevissa hallintoasioissa. Hallintoviranomaisen päätökset tällaisissa asioissa on siten voitava saattaa tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Vaikka momentin säännöksillä on selkeä kytkentä erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleeseen, on perustuslakivaliokunta katsonut kansallisen perustuslain tässä kohden liittyvän Suomen oikeuden mukaan oikeuksiksi tai velvollisuuksiksi tarkoitettuihin seikkoihin 662.

Muutoksenhaku viranomaisen päätökseen

Viranomaisen päätöstä voidaan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan luonnehtia perustuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yksilön oikeutta koskevaksi silloin, kun lainsäädännössä on riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille 663.

Selkein tällainen peruste on niin sanottu subjektiivinen oikeus. Sillä tarkoitetaan oikeutta, joka viranomaisen on myönnettävä tai toteutettava lainsäädännöstä ilmenevien edellytysten täyttyessä. Myös jossain määrin tätä harkinnanvaraisempien oikeuksien ja etuuksien voidaan katsoa täyttävän oikeuden syntymiseen vaadittavan kriteerin oikeuden tai etuuden myöntämisperusteen riittävästä täsmällisyydestä. Vaikka viranomaisen harkinnasta riippuvat päätökset eivät yleensä kuulu perustuslain 21 §:n 1 momentin alaan, voidaan myös harkinnanvaraisten oikeuksien ja etuuksien katsoa joissakin tilanteissa täyttävän perustuslaissa tarkoitetun oikeuden syntymiseen vaadittavan kriteerin oikeuden tai etuuden myöntämisperusteen riittävästä täsmällisyydestä. Kysymys on viime kädessä siitä, muodostaako asian sääntely laissa riittävän täsmällisen perustan oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle asianomaisen henkilön ja julkisen vallan välille 664.

Jos etuuden tai palvelun saaminen riippuu olennaisesti viranomaisen harkinnasta, käytettävissä olevista määrärahoista tai esimerkiksi suunnitelmista, kysymyksessä ei yleensä voi olla kiinteydeltään tai oikeussuojan tarpeeltaankaan niin vahva oikeus, että se kuuluisi perustuslain 21 §:n 1 momentin alaan 665.

Mahdollisuus hakea muutosta viranomaisen päätökseen voi kuitenkin joissakin tilanteissa olla tarpeen pitää avoimena viranomaistoiminnan asianmukaisuuden PeVL 42/2017 vp, 666 ja muun tasapuolisuuden valvomiseksi 667 samoin kuin soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden varmistamiseksi 668, vaikka käsillä ei olisikaan yksilön oikeutta tai velvollisuutta koskeva asia.

Muutoksenhakukieltoja on edellä mainittujen lausuntojen lisäksi arvioitu eräissä perustuslakivaliokunnan lausunnoissa ja mietinnöissä erityisesti siltä kannalta, onko laissa säädettäväksi ehdotettu kielto kohdistunut

– oikeutta tai velvollisuutta koskevaan päätökseen 669 vai

– harkinnanvaraiseen päätökseen 670.

Muutoksenhakukiellosta on katsottu mahdolliseksi säätää lailla,

– kun otettiin huomioon, että asianosainen saattoi aina tehdä uuden hakemuksen asian käsittelemiseksi kiireellisenä 671

– kun päätöksenteko asiassa perustui tieteellisluonteisiin arvioihin, jotka eivät luontevasti sopineet tuomioistuinten oikeudelliseen harkintaan osoitettaviksi 672

– kun päätöksellä ei ollut välittömiä itsenäisiä oikeusvaikutuksia ja asianosaisella oli mahdollisuus valittaa päätöksestä pääasiaratkaisua koskevan muutoksenhaun yhteydessä 673

– kun päätös koski virkamiehen määräämistä tehtävään eräillä hallinnonaloilla 674 tai virkamiehen suostumuksella yleisemmin 675

– kun päätös koski uskonnollisen yhdyskunnan hengelliseen toimintaan liittyvää asiaa 676

– kun asian siirtämistä tai jatkoselvitykseen ryhtymistä koskevat päätökset olivat sellaisia, joihin ei ollut välitöntä tarvetta saada oikeussuojaa 677.

Muutoksenhakukiellon sääntelytekniikasta

Muutoksenhakukiellosta voidaan säätää vain lailla. Kiellosta ei siten voida säätää esimerkiksi asetuksella 678. Aiemmin annetussa asetuksessa mahdollisesti olevaa muutoksenhakukieltoa ei voida perustuslain 21 §:n 1 momentin ja 107 §:n takia soveltaa, kun kyse on perustuslaissa turvatusta muutoksenhakuoikeudesta 679. Perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvattu oikeus saada oikeutta tai velvollisuutta koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi on toteutettavissa alemmanasteisten säännösten sisällöstä riippumatta 680. Perustuslain 21 §:n 1 momentin säännös on tässä mielessä suoraan sovellettava.

Perustuslain kannalta hyväksyttävistä muutoksenhakuoikeuden rajoituksista on mahdollista säätää lakiin otettavilla yksilöidyillä muutoksenhakukielloilla 681.

Lakiin ei pidä sisällyttää luetteloa viranomaisen päätöksistä, joihin saa hakea muutosta. Tällainen sallivaksi muotoiltu luettelo ei perustuslakivaliokunnan vakiintuneen kannan mukaan voi vaikuttaa eräänlaisena välillisenä muutoksenhakukieltona, vaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetusta laista (808/2019) ja viime kädessä perustuslain 21 §:n 1 momentista seuraa, onko kulloisessakin päätöksessä kyse valituskelpoisesta ratkaisusta 682.

Lakiin ei pidä ehdottaa otettavaksi myöskään perustuslakivaliokunnan käytännössä ongelmallisiksi todettuja yleisluonteisia ja erittelemättömiä muutoksenhakukieltoja 683.

Tarpeettomien muutoksenhakukieltojen ottamista lakiin tulee välttää 684.

Lakiin otettavaksi ehdotettu muutoksenhakukielto on aina perusteltava hallituksen esityksessä 685.

Kiireellisen päätöksenteon turvaamiseksi lakiin on muutoksenhakukiellon vaihtoehtona mahdollista ottaa säännös, jonka perusteella viranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta.

Muutoksenhakukiellon alaiset viranomaisen toimenpiteet voivat joskus olla sellaisia, että ne on pantava viivytyksettä täytäntöön ja että niitä edeltänyttä oikeustilaa ei voida enää muutoksenhakuteitse palauttaa. Oikeusturvasta on tällöin huolehdittava muilla tavoilla 686.

Hallintoviranomaisen päätökseen haetaan muutosta hallintotuomioistuimelta. Muutoksenhaun ohjaaminen hallintoviranomaisen päätöksestä yleiseen tuomioistuimeen on mahdollista vain hyvin poikkeuksellisesti. 687

Muutoksenhakusäännösten kirjoittamisesta kerrotaan jaksossa 12.13.

Tosiasialliset hallintotoimet

Tosiasialliset hallintotoimet ovat sellaisia viranomaisen suoritettaviksi luonnehdittavia toimenpiteitä, joista ei tehdä valituskelpoista hallintopäätöstä ja joihin ei siten ole mahdollista hakea muutosta. Tosiasiallisia hallintotoimia koskevista muutoksenhakukielloista ei ole tarpeen eikä syytä ottaa säännöksiä lakiin 688.

Lupajärjestelmä muutoksenhaussa ensi asteeseen

Muutoksenhakuoikeuden rajoittaminen lupajärjestelmällä ensimmäisessä valitusasteessa on mahdollista vain hyvin poikkeuksellisissa tapauksissa 689.

Jatkovalituskielto hallintolainkäyttölinjalla

Lailla voidaan kieltää valituksen tekeminen esimerkiksi hallinto-oikeuden ensimmäisenä valitusasteena antamasta päätöksestä, jos valittajan oikeusturva ei välttämättä vaadi jatkovalitusmahdollisuutta 690 ja kieltoa voidaan pitää muutoksenhakuoikeuteen kohdistuvana vähäisenä rajoituksena 691.

Ehdotukselle jatkovalituskiellosta tulee esittää näihin näkökohtiin pohjautuvat hyväksyttävät perusteet 692. Kielto tulee laissa muotoilla kohdistumaan perusteltujen ja hyväksyttävien tavoitteiden kannalta tarkasti rajattuihin asioihin ja siten, ettei kielto muodostu asioiden laatu huomioon ottaen kohtuuttoman laajaksi eikä oikeusturvan toteutumisen kannalta suhteettomaksi 693.

Oikeusturva voi asioiden laatu huomioon ottaen puoltaa sääntelyä jatkovalitusluvasta ehdottoman jatkovalituskiellon sijasta 694.

Jatkovalituslupa hallintolainkäyttölinjalla

Perustuslakivaliokunta kehotti aikaisemmassa käytännössään suhtautumaan pidättyvästi valituslupajärjestelmän laajentamiseen hallintolainkäytössä, vaikka ei pitänyt valituslupajärjestelmää sinänsä perustuslain 21 §:n vastaisena. 695.

Perustuslakivaliokunta tarkisti sittemmin kantaansa valituslupajärjestelmän poikkeuksellisuudesta 696. Valiokunta kiinnitti erityisesti huomiota hallintoasioiden käsittelyssä ja muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen kehitykseen. Yhä useammassa asiaryhmässä on käytössä oikaisuvaatimusmenettely, jonka asemaa oikeussuojakeinona on vahvistettu muun muassa lisäämällä sitä koskevat yleissäännökset hallintolain 7 a lukuun. Alueellisten hallinto-oikeuksien asema on vahvistunut sekä lainsäädännöllisten toimenpiteiden että näiden tuomioistuinten asiantuntemuksen ja tehtävien lisääntymisen seurauksena. Merkitystä on myös sillä, että korkeimmalla hallinto-oikeudella on velvollisuus myöntää valituslupa, kun laissa säädetyt valitusluvan myöntämisen perusteet täyttyvät. 697.

Perustuslakivaliokunnan käytännössä valituslupasääntelyn laajeni edelleen (ks. esim. PeVL 29/2017 vp, s. 2—3: eräät ympäristöä koskevat muutoksenhakuasiat; PeVL 49/2016 vp: hankintamenettelyä koskeva lainsäädäntö; PeVL 35/2016 vp, s. 4: valtion virkamieslaki; PeVL 55/2014 vp, s. 3—5: eräät hallintoasioiden muutoksenhakusäännökset). Valiokunta piti tärkeänä, että valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista jatketaan. Tässä yhteydessä oli myös syytä arvioida, onko syytä muuttaa yleissäännöksiä siten, että valituslupasääntely olisi pääsääntö, jolloin poikkeuksista siihen säädettäisiin erikseen (ks.  PeVL 29/2017 vp, s. 3; PeVL 55/2014 vp, s. 4).
Perustuslakivaliokunnan mukaan valituslupasääntely ei ole poissuljettua silloinkaan, kun kysymys on hallinnollista seuraamusta koskevasta asiasta (PeVL 14/2013 vp, s. 5). Valiokunta ei kuitenkaan puoltanut seuraamusmaksuun kohdistuvaa valituslupasääntelyä, kun seuraamusmaksu ei ollut määrältään vähäinen, sen määräämisen edellytyksiä koskevan säännöksen soveltamistilannetta ei voitu pitää oikeudellisesti erityisen yksinkertaisena ja seuraamusmaksun määräsi markkinaoikeus ensimmäisenä päätöksentekoasteena (PeVL 49/2016 vp).
Uusimmassa käytännössään perustuslakivaliokunta on pitänyt korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolia korostavaa tavoitetta oikeusturvan toteutumisen ja yhdenvertaisuuden edistämisen kannalta tärkeänä. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamisen voidaan katsoa osaltaan lisäävän hallinto-oikeudellisen oikeusturvajärjestelmän toimivuutta. Arvioitaessa valituslupajärjestelmän perustuslainmukaisuutta on perustuslakivaliokunnan mukaan otettava huomioon, että valitusluvan asettamisessa valituksen edellytykseksi on kyse siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen. Se ei merkitse niin pitkälle menevää rajoitusta muutoksenhakuoikeuteen kuin varsinaiset valituskiellot. Toiseksi on otettava huomioon, että valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tämä sääntely merkitsee sitä, että oikeusturvaelementti on vahvasti mukana myös hallinto-oikeudellisessa valituslupajärjestelmässä (PeVL 50/2018 vp).
Arvioidessaan hallituksen esitystä laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp) perustuslakivaliokunta totesi, että ehdotetulle sääntelylle, jossa valituslupamenettely on pääsääntönä muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, oli painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita. Valiokunta totesi, että valituslupajärjestelmässä ei ole kyse uudentyyppisestä sääntelystä, vaan pikemminkin jo toteutuneen kehityksen tunnustamisesta myös periaatteellisesti ja eri asiaryhmien valitusten yhdenmukaisesta kohtelusta. Perustuslakivaliokunnan uudempaa, vuodesta 2012 noudattamaa tulkintalinjaa edelleen kehittäen valitusluvan asettamista pääsäännöksi voitiin perustuslain 21 §:n estämättä pitää mahdollisena ja perusteltuna (PeVL 50/2018 vp).

Viranomaisen muutoksenhakuoikeus

Perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hallintolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena ja katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi. Valiokunta on toisaalta pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta mahdollisena, jos se on lailla rajoitettu esimerkiksi oikeuskäytännön yhtenäisyyden ylläpitoon liittyviin perusteisiin (esim. PeVL 48/2017 vp, s. 5—6, PeVL 4/2005 vp, s. 3, PeVL 4/2004 vp, s. 10).
Hallituksen esityksestä laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 29/2018 vp) antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta on todennut viranomaisen valitusoikeuden liittyvän ehdotuksessa siihen, että muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellytettäisiin valituslupaa. Tällöin viranomaisen valitusoikeus turvaisi oikeuskäytännön tasapuolisen kehittymisen niin, että oikeuskäytäntöä ohjaavia ylimmän oikeusasteen ratkaisuja saataisiin myös tapauksissa, joissa hallinto-oikeus on ratkaissut asian yksityisen asianosaisen eduksi. Esityksen perustelujen mukaan viranomaisen valitusoikeus voisi olla tarpeen lähinnä silloin, kun asia koskee kyseisessä viranomaisessa olevia asioita laajemminkin, eikä asiasta ole vielä oikeuskäytäntöä tai oikeuskäytäntö on epäyhtenäistä. Lisäksi esityksen perusteluissa todettiin, että valitusluvan myöntäminen viranomaiselle voi olla perusteltua joskus muissakin kuin ennakkopäätöstilanteissa, esimerkiksi silloin, kun yksittäisen hallintopäätöksen vaikutukset ulottuvat myös tahoihin, joilla ei ole asiassa valitusoikeutta. Ehdotettua säännöstä viranomaisen muutoksenhakuoikeudesta voitiin perustuslakivaliokunnan mielestä sen yleisestä luonteesta huolimatta pitää mahdollisena perustuslain 21 §:n asianmukaisen tuomioistuinmenettelyn kannalta (PeVL 50/2018 vp).

Valinnainen muutoksenhakutie

Muutoksenhakutien sääntelyn laissa tulee olla selkeää. Se ei saa sisältää esimerkiksi säännöksiä valinnaisista muutoksenhakuteistä 698.

Muutoksenhakuoikeus yleisten tuomioistuinten linjalla

Perustuslain 21 §:n 2 momentin säännöksellä oikeudesta hakea muutosta turvataan myös oikeutta saattaa käräjäoikeuden tai muun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisu ylemmän asteen eli yleensä hovioikeuden arvioitavaksi 699.

Muutoksenhakuoikeudesta rikosasioissa määrätään erikseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 700 seitsemännen lisäpöytäkirjan 2 artiklassa. Jokaisella rikoksesta tuomitulla on artiklan 1 kappaleen mukaan oikeus saada syyllisyyskysymys tai tuomittu rangaistus tutkittavaksi ylemmässä tuomioistuimessa. Muutoksenhakuoikeuteen voidaan artiklan 2 kappaleen mukaan tehdä poikkeuksia ”lain määräämien vähäisten rikosten kohdalla” ja eräissä muissa tapauksissa. Sopimusvaltiolla on verraten laaja harkintavalta säännellä muutoksenhaun edellytyksiä ja muutoksenhaussa noudatettavaa menettelyä. Esimerkiksi valituslupamenettelyä ei ole sellaisenaan pidetty sopimuksen valvontakäytännössä artiklan vaatimusten vastaisena.

Rikoksesta tuomitulla on kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) 14 artiklan 5 kappaleen mukaan oikeus saada syyllisyyskysymys ja tuomittu rangaistus tutkittavaksi ylemmässä tuomioistuimessa lain mukaisesti. Sopimusvaltion lainsäädännöllä voidaan kuitenkin säännellä muutoksenhakuoikeuden käyttämistä. Muutoksenhakutuomioistuimessa noudatettavaa menettelyä säänneltäessä on otettava huomioon sopimuksen 14 artiklan 1 kappaleen vaatimukset yksilön oikeudesta oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin.

Vähäiset poikkeukset

Perustuslain 21 §:n säännökset eivät estä säätämästä lailla vähäisiä poikkeuksia niissä turvattuihin oikeuksiin, kunhan tällaiset poikkeukset eivät muuta kulloinkin kyseessä olevan oikeusturvatakeen asemaa pääsääntönä eivätkä yksittäistapauksessa vaaranna yksilön oikeusturvaa 701.

Alaviitteet: