Finlex

Lainkirjoittajan opas

Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet

Voit linkittää suoraan otsikkoon kopioimalla osoitteen selaimen osoitepalkista.

7.3 Direktiivin täytäntöönpanon erityispiirteitä

7.3.1 Täytäntöönpanon tehokkuus

Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot.

Direktiiviä ei ole tarkoitus soveltaa sellaisenaan jäsenvaltioissa, vaan direktiivissä edellytetään yleensä erillistä täytäntöönpanoa kansallisella tasolla. Direktiivi muunnetaan kansalliseksi lainsäädännöksi tehokkaasti siten, että sen tavoitteet toteutuvat. Muoto ja keinot, joilla direktiivi pannaan täytäntöön, riippuvat pitkälti jäsenvaltion omasta oikeusjärjestyksestä. Yleensä täytäntöönpano edellyttää lainsäädäntöä. Siltä osin kuin kansallinen lainsäädäntö jo täyttää direktiivissä säädetyt vaatimukset, lainsäädäntöä ei kuitenkaan tarvita. Lisäksi direktiivi saattaa olla pantavissa täytäntöön myös muin kuin lainsäädännön keinoin – esimerkiksi työehtosopimuksin –, kunhan sitovuuden, julkisuuden ja oikeusvarmuuden vaatimukset täyttyvät.

Jäsenvaltion harkintavalta ja liikkumavara täytäntöönpanossa vaihtelevat direktiiveittäin, ja myös yksittäisessä direktiivissä voi olla erityyppisiä säännöksiä. Direktiivi saattaa sisältää hyvinkin yleisiä säännöksiä ja periaatteita, joiden täytäntöönpano jättää paljon harkintavaltaa jäsenvaltiolle, tai se voi olla varsin tekninen ja yksityiskohtainen, jolloin harkintavaltaa ei juuri ole ja se, mitä direktiivissä säädetään, voidaan joutua ottamaan kansalliseen lainsäädäntöön lähes sellaisenaan.

Direktiivi voi olla vähimmäisdirektiivi (minimidirektiivi), tai siinä voi olla vähimmäissäännöksiä (minimisäännöksiä), jolloin direktiivissä säädetään unionissa noudatettavasta vähimmäistasosta. Silloin myös direktiivin tavoitteita ”pidemmälle menevä” – esimerkiksi soveltamisalaltaan laajempi – kansallinen sääntely on yleensä mahdollinen.

Direktiivi voi olla myös täysharmonisoiva tai se voi sisältää täysharmonisointia merkitseviä säännöksiä. Tällaisessa direktiivissä säädetään unionissa noudatettavasta yhdenmukaisesta sääntelystä, josta poikkeavat kansalliset säännökset eivät ole mahdollisia. Se, millaisesta harmonisoinnista on kyse, käy ilmi direktiivin oikeusperustana olevasta perussopimuksen määräyksestä tai itse direktiivistä. Direktiivillä tavoitellun harmonisoinnin tason selvittämiseksi on artiklojen ohella merkitystä direktiivin johdanto-osalla.

Lainvalmistelijan on kiinnitettävä huomiota ennen kaikkea direktiivin tavoitteeseen ja sisältöön. Merkitystä on erityisesti sillä, onko direktiivillä tarkoitus luoda oikeuksia tai velvollisuuksia yksityisille. Jos näin on, jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että kansalliset säännökset takaavat paitsi direktiivissä edellytetyt oikeudet ja velvollisuudet myös riittävät ja tehokkaat oikeusturvakeinot niille, joille oikeudet ja velvollisuudet osoitetaan.

Direktiivi tulee panna täytäntöön direktiivissä säädetyssä määräajassa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi vedota sisäisen oikeusjärjestyksensä säännöksiin, käytänteisiin tai olosuhteisiin perustellakseen niillä kykenemättömyyttään täyttää määräajassa sille direktiivissä säädettyjä velvollisuuksia.

Unionin oikeudessa on joitakin periaatteita siitä, miten jäsenvaltion tulee säätää direktiiviin perustuvan lainsäädännön rikkomista koskevista seuraamuksista. Direktiivissä on usein jäsenvaltiolle osoitettu nimenomainen velvoite säätää seuraamuksista. Jäsenvaltio voi kuitenkin olla velvollinen säätämään seuraamuksista, vaikka direktiivissä ei tätä nimenomaisesti edellytettäisi. Tällöin on otettava huomioon, mitä edellä kerrotaan asetuksen täytäntöönpanosta (ks. jakso 7.2). Direktiivissä voi nykyisin, Lissabonin sopimuksen laajennettua unionin toimivaltaa rikosoikeuden alalla, olla vähimmäissääntöjä siinä säänneltyjen tekojen kriminalisoinnista ja rikosoikeudellisista seuraamuksista. 1 Kriminalisoinnista ja rangaistussäännöksistä Suomen oikeusjärjestyksessä kerrotaan jaksossa 12.9, hallinnollisista seuraamuksista jaksossa 12.10.

Direktiivin loppuartikloissa on säännös, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan viittaamaan direktiiviin joko sen täytäntöönpanoa koskevassa kansallisessa säädöksessä tai sen julkaisemisen yhteydessä. Suomessa viittaus tehdään täytäntöönpanosäädöksen julkaisemisen yhteydessä. Viittaamisesta Euroopan unionin säädöksiin kansallisten säädösten ja määräysten julkaisemisen yhteydessä säädetään viittausmerkinnöistä Suomen säädöskokoelmassa annetussa oikeusministeriön asetuksessa (1198/2010) sekä ministeriöiden ja valtioiden muiden viranomaisten määräyskokoelmista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (259/2000).

7.3.2 Täytäntöönpanomenetelmät

Yleistä

Täytäntöönpanoon vaikuttaa direktiivien erilainen tarkoitus. Direktiivin tarkoituksena voi olla esimerkiksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentäminen osittain tai niiden yhdenmukaistaminen kokonaan jossakin asiassa. Kansallinen liikkumavara vaihtelee sen mukaan, onko kyseessä direktiivi, joka sisältää vähimmäissääntelyä tai valinnanvaraa eri vaihtoehtojen välillä, vai direktiivi, jossa edellytetään täysharmonisointia. Direktiivin tarkoitus selviää sen johdanto-osasta ja artikloista sekä siitä unionin perussopimuksen määräyksestä taikka säännöksestä, johon se perustuu. Täytäntöönpanomenetelmää harkittaessa merkitystä on myös sillä, onko kyseessä yleisluonteinen direktiivi vai hyvin yksityiskohtainen ja tekninen direktiivi, sekä täytäntöönpanon edellyttämällä säädöstasolla. Täytäntöönpanomenetelmiä on kolme: niin sanottu uudelleenkirjoittaminen, inkorporointi ja viittaaminen. Näitä menetelmiä voidaan käyttää ja usein käytetäänkin rinnakkain (niin sanottu sekatekniikka).

Uudelleenkirjoittaminen

Lähtökohtaisesti direktiivi pannaan täytäntöön kirjoittamalla sillä tavoiteltu oikeustila kansalliseen lainsäädäntöön samoin kuin muukin kansallinen lainsäädäntö kirjoitetaan. Tätä täytäntöönpanomenetelmää kutsutaan uudelleenkirjoittamiseksi.

Uudelleenkirjoittamisessa, kuten muitakin täytäntöönpanomenetelmiä käytettäessä, säädöstasot määräytyvät Suomen oikeusjärjestyksen mukaisesti. Samoin käytetään muitakin lakiteknisiä ratkaisuja, jotka ovat vakiintuneet Suomessa käytettäviksi, sekä suomalaista lakikieltä niin suomeksi kuin ruotsiksi.

Uudelleenkirjoittaminen on tarkoituksenmukainen täytäntöönpanomenetelmä varsinkin, jos direktiivissä annetaan jäsenvaltiolle liikkumavaraa. Esimerkiksi vähimmäisdirektiivin täytäntöönpanossa edellytetään tietynlaista vähimmäissääntelyä mutta sallitaan myös pidemmälle menevä sääntely.

Uudelleenkirjoittaminen on myös ainoa ajateltavissa oleva täytäntöönpanomenetelmä, jos direktiivin säännöksiä ei voida sellaisinaan sisällyttää eli inkorporoida kansalliseen lainsäädäntöön esimerkiksi sen vuoksi, että inkorporointi olisi omiaan hämärtämään jonkin kansallisen oikeusperiaatteen tai jo olemassa olevan kansallisen sääntelyn merkitystä. Direktiiviä uudelleen kirjoitettaessa on erityisesti varottava ehdottamasta uutta sääntelyä asioista, joista jo on direktiivin vaatimukset täyttävä riittävän selkeä ja täsmällinen sääntely. Esimerkiksi todistustaakkaa koskevaa normistoa saa kirjoittaa vain, jos on tarpeen poiketa todistustaakkaa koskevista oikeudenkäymiskaaren säännöksistä.

Tapauksittain on aina harkittava, missä määrin kansallisessa lainsäädännössä voidaan ”selventää” direktiivin sääntelyä. Sääntelyä selvennettäessä on varottava, että sääntely ei johda direktiivin tavoitteiden vastaisiin tai direktiivin tavoitteita kaventaviin tulkintoihin.

Jos jo täytäntöönpantuun direktiiviin tehdään muutoksia, kansallista lainsäädäntöä on yleensä vastaavasti muutettava. Kuten edeltä ilmenee, kansallisen lain kirjaimen muuttaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos kansallinen lainsäädäntö jo riittävän selvästi ja täsmällisesti vastaa direktiivissä säädettyjä vaatimuksia. Notifioinnin tekemisestä on huolehdittava myös silloin, kun kansallista lakia ei muuteta direktiiviä muutettaessa.

Inkorporointi

Inkorporointimenetelmällä tarkoitetaan sitä, että direktiivin säännökset sisällytetään sellaisinaan kansalliseen lainsäädäntöön.

Inkorporointi on hyväksyttävä täytäntöönpanomenetelmä vain siltä osin kuin direktiivin teksti on hyvin yksityiskohtainen ja tarkka eikä jätä jäsenvaltiolle liikkumavaraa täytäntöönpanon toteuttamisessa.

Myös inkorporoitaessa täytäntöönpanon oikeat säädöstasot määräytyvät kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan, ja muutenkin noudatetaan suomalaisessa lakitekniikassa vakiintuneita käytäntöjä.

Jos direktiivissä säädetään vaihtoehdoista, joista kansalliset viranomaiset voivat valita, tai jos direktiivissä muulla tavalla annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus harkintaan, ei direktiivin säännöksiä ole yleensä mahdollista sisällyttää kaikilta osin sellaisenaan kansalliseen lainsäädäntöön. Tällöinkin täytäntöönpanossa käytetään lähtökohtaisesti uudelleenkirjoittamismenetelmää.

Yksi inkorporoinnin laji on valtiosopimusten voimaansaattamisessa käytetty tekniikka. Siinä kansalliseen täytäntöönpanolakiin otetaan blankosäännös direktiivin lainsäädännön alaan kuuluvien säännösten olemisesta Suomessa lakina noudatettavina. Tällaiseen täytäntöönpanolakiin voidaan sisällyttää myös muita aineellisia säännöksiä tarvittavissa määrin (niin sanottu sekamuotoinen täytäntöönpano). Tämä tekniikka on kuitenkin hyväksytty vain poikkeuksellisissa tilanteissa ja vain sillä edellytyksellä, että direktiivin säännökset ovat siinä määrin yksityiskohtaisia ja tarkkoja, että ne yhdessä täytäntöönpanolakiin sisällytettävien muiden aineellisten säännösten kanssa muodostavat täytäntöönpanosääntelyyn kohdistuvat yleiset vaatimukset täyttävän kokonaisuuden. 2

Jos inkorporoitua direktiiviä muutetaan, kansallista lainsäädäntöä on tarvittaessa vastaavasti muutettava ja huolehdittava notifioinnin tekemisestä.

Viittaaminen

Viittausmenetelmällä tarkoitetaan sitä, että kansalliseen lainsäädäntöön ei sisällytetä direktiivin sääntelyä vastaavia säännöksiä, vaan siinä ainoastaan viitataan direktiiviin säännöksiin.

Viittausmenetelmän käyttöön on suhtauduttava pidättyvästi. Pääsääntöisesti direktiivit sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön niiden asiasisältöä vastaavilla kansallisilla säännöksillä. 3 Koska direktiivi jo määritelmänsä mukaisesti edellyttää muuntamista kansalliseksi lainsäädännöksi, pelkkä viittaus direktiivin säännöksiin ei välttämättä ole riittävän tehokas täytäntöönpanomenetelmä. Lisäksi täytäntöönpano viittausmenetelmällä tekee kansallisesta sääntelystä usein vaikealukuista, vaikka direktiivit julkaistaankin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Viittausmenetelmän käytön edellytyksenä on, että kansalliset säännökset ja direktiivi muodostavat yhdessä sellaisen kokonaisuuden, joka täyttää täytäntöönpanosääntelylle asetettavat yleiset vaatimukset. 4

Täytäntöönpanoa viittausmenetelmällä voidaan harkita ainoastaan silloin, kun direktiivin säännökset ovat niin teknisluonteisia ja yksityiskohtaisia, että ne eivät jätä jäsenvaltiolle liikkumavaraa täytäntöönpanossa. 5

Viittausmenetelmän käyttöä voidaan harkita silloin, kun direktiivin säännösten toistaminen sellaisenaan kansallisessa sääntelyssä ei olisi tarkoituksenmukaista esimerkiksi sen vuoksi, että direktiivillä säännellään hyvin teknisiä yksityiskohtia. Täytäntöönpano viittausmenetelmällä voi tulla kyseeseen myös, jos kysymys on johonkin pieneen erityisryhmään tai ammattiviranomaiseen sovellettavasta ja sen hyvin tuntemasta sääntelystä.

Jos viittausmenetelmää käytetään lakia alemman asteisessa säädöksessä, lakiin on muistettava kirjoittaa asianmukaiset asetuksenantovaltuudet. (Säädösten lajeista ja säädöshierarkiasta ks. jakso 13.)

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt viittausmenetelmän käyttöä lausunnossaan PeVL 5/2013 vp (s. 2–3). Hallituksen esitykseen 6/2013 vp sisältyneeseen lakiehdotukseen ei tavanomaisesta poiketen sisältynyt lainkaan alemmanasteisen sääntelyn antamiseen valtuuttavia säännöksiä, vaan lain tasolla ehdotettiin eräiden teknisluonteisten ja yksityiskohtaisten vaatimusten osalta viitattavaksi suoraan direktiivin säännöksiin. Ehdotetun menetelmän erityisenä ongelmana oli se, että viittaus oli dynaaminen eli sen tarkoituksena oli myös Euroopan unionin tulevan sääntelyn – käytännössä direktiivin liitteisiin myöhemmin tehtävien muutosten – täytäntöönpano ikään kuin etukäteen. Perutuslakivaliokunta katsoi, että ehdotettu laki ja viittaustekniikalla täytäntöönpantavat säännökset kaiken kaikkiaan muodostivat sellaisen sääntelyn kohteena olevien toimijoiden kannalta riittävän kokonaisuuden, että ehdotetun täytäntöönpanotekniikan käytölle ei sinänsä ollut valtiosääntöoikeudellista estettä, mutta samalla se korosti, että lain tasolla tehtävää dynaamista viittausta huomattavasti selkeämpää olisi sisällyttää tekninen sääntely tavanomaisen valtuutussäännöksen nojalla annettavaan asetukseen. Tällaisessa tapauksessa olisi mahdollista myös asetuksen tasolla viitata kulloinkin voimassa olevaan direktiivin sääntelyyn (niin sanottu staattinen viittaus).

Myös viittausmenetelmää käytettäessä on aina huolehdittava notifioinnin tekemisestä.

Yhdistelmät

Edellä tarkasteltuja täytäntöönpanomenetelmiä voidaan käyttää rinnakkainkin (niin sanottu sekatekniikka). Saman direktiivin joidenkin säännösten täytäntöönpanoon saattaa parhaiten soveltua uudelleenkirjoittaminen, toisten säännösten täytäntöönpanoon taas inkorporointi ja mahdollisesti viittausmenetelmä. Varsinkin jos direktiivi tulee pantavaksi täytäntöön eri säädöstasoilla, saatetaan lain tasoiset säännökset laatia uudelleenkirjoittamismenetelmällä, kun taas asetuksen tasolla voi olla tarkoituksenmukaisinta käyttää inkorporointimenetelmää tai viittausmenetelmää.

Alaviitteet:

Seuraava jakso:

Sisällysluettelo Sulje