Lainkirjoittajan opas

On jo vanhastaan katsottu, että kun yleislaista ei poiketa, yleislakiin ei yleensä viitata. Yleislain säännöksiä ei liioin saa toistaa erityislaissa.

Myös perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä 1 yleislakeihin viittaamisen tarpeettomuus on todettu nimenomaisesti hallinnon yleislakien osalta: Viittausta hallinnon yleislakeihin ei enää nykyisin ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä sisällyttää lakiin, koska hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Jos viittausta hallinnon yleislakeihin esimerkiksi sääntelyn selkeyden vuoksi kuitenkin pidetään tarpeellisena, viittauksen on syytä olla vastakohtaispäätelmän välttämiseksi kattava 2. Ks. myös jakso 10.4 hallinnon yleislakien soveltamisesta, kun muu kuin viranomainen lain nojalla hoitaa julkista hallintotehtävää, sekä hallinnon yleislaeista ja viittausten kirjoittamisesta tarkemmin jakso 12.3.

Hallinnon yleislakeina pidetään seuraavia:

• hallintolaki (434/2003)
• kielilaki (423/2003)
• saamen kielilaki (1086/2003)
• viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999)
• tietosuojalaki (1050/2018)
• sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettu laki (13/2003)

Sen, mitä perustuslakivaliokunta on lausunut hallinnon yleislakeihin viittaamisesta, on katsottava koskevan muitakin yleislakeja. Yleislakeja sovelletaan niiden soveltamisalaa koskevien säännösten mukaisesti, vaikka niihin ei viitata.

Lakiin voidaan ottaa asiasisältöinen, niin sanottu aineellinen tai aineellisoikeudellinen viittaus yleislakiin, jos yleislaki ei ilman sitä tulisi sovellettavaksi. Aineellinen viittaus yleislakiin tulee siis kysymykseen vain tapauksissa, joissa yleislain säännökset kokonaan tai joiltakin osin halutaan sovellettaviksi siitä huolimatta, että yleislaki ei soveltamisalaa koskevien säännöstensä mukaan sovellu säänneltävään asiaan. Esimerkiksi sopimukseen perustuvaan tai muussa laissa kuin vahingonkorvauslaissa (412/1974) säädettyyn vahingonkorvausvastuuseen ei lähtökohtaisesti sovelleta vahingonkorvauslain säännöksiä, mutta nämä voidaan kokonaan tai joiltakin osin säätää sovellettaviksi.

Aineellista viittausta kirjoitettaessa käytetään seuraavia ilmaisuja:

• ”Siinä ja siinä asiassa” noudatetaan, mitä ”siinä ja siinä laissa” tai ”sen ja sen lain siinä ja siinä §:ssä” säädetään ”siitä ja siitä”.
• ”Siihen ja siihen” sovelletaan, mitä ”siinä ja siinä laissa” tai ”sen ja sen lain siinä ja siinä §:ssä” säädetään ”siitä ja siitä”.
• ”Sitä ja sitä tehdään” noudattaen tai soveltaen, mitä ”siinä ja siinä laissa” tai ”sen ja sen lain siinä ja siinä §:ssä” säädetään ”siitä ja siitä”.
• ”Sitä ja sitä tehdään” noudattaen tai soveltaen ”sen ja sen lain” säännöksiä taikka ”sen ja sen lain sen ja sen §:n” säännöksiä ”siitä ja siitä”.

Aineellinen viittaus

Myös erityislain säännöksiä voidaan ottaa sovellettaviksi aineellisin viittauksin.

Edellä kuvatun kaltaisissa viittauksissa on tyypillisesti käytetty noudattamisen ja soveltamisen viitteinä tai lisäohjeina ilmaisuja ”soveltuvin osin” ja ”vastaavasti”. Ilmaisuilla ei kuitenkaan ole viittausten sisällön kannalta merkitystä. Kenenkään ei voitane olettaa ilmaisun puuttuessa soveltavan lakia epäsoveltuvin osin tai muuten kuin vastaavalla tavalla. Tuomarinohjeidenkin mukaan ”kaikkea lakia on älyllä käytettävä”. Ilmaisun ”soveltuvin osin” ja ”vastaavasti” käyttämisen asemesta viittaus toisen lain soveltamiseen tai noudattamiseen onkin pyrittävä kirjoittamaan muin keinoin ja täsmällisesti.

Kuten edellä on todettu, yleislakeihin viittaamiseen tulee suhtautua pidättyvästi. Tarpeettomat viittaukset eivät ole suotavia. Joskus lakiin voi kuitenkin olla syytä ottaa niin sanottu informatiivinen viittaus yleislain säännöksiin. Näin on esimerkiksi tilanteessa, jossa ilman viittausta saattaisi olla tulkinnanvaraista, onko jokin erityislaissa oleva sääntely sillä tavalla tyhjentävä, että yleislaki syrjäytyy asiassa kokonaan. Informatiivinen viittaus voi olla hyödyksi myös, jos sääntelyn kohteen ei voida kohtuudella olettaa tuntevan asiassa sovellettavaa sääntelyä kokonaisuudessaan.

Informatiivisella viittauksella ei ole aineellisoikeudellista sisältöä. Sen ainut tehtävä on auttaa lukijaa.

Myös erityislakeihin voidaan viitata informatiivisesti.

Informatiivinen viittaus kirjoitetaan selkeimmin muotoon: ”Siitä ja siitä” säädetään ”siellä ja siellä”.

Informatiivinen viittaus

Muuhun lainsäädäntöön viitattaessa käytetään paljon ilmaisuja, joiden mukaan, mitä ”siitä ja siitä” säädetään ”siellä ja siellä”, koskee (myös) ”sitä ja sitä”. Ilmaisulla ei kuitenkaan kyetä kuvaamaan, onko viittaus muuhun lainsäädäntöön aineellinen vai informatiivinen. Sitä vastoin ilmaisu soveltuu mainiosti säännöksiin, joita voidaan luonnehtia soveltamisalan laajennuksiksi, kuten alla olevissa esimerkeissä:

”Koskee myös”

On huomattava, että yllä olevan kaltaiset säännökset yritetään toisinaan kirjoittaa määritelmiksi, jollaisina ne ovat epäonnistuneita. Ei ole järkevää eikä perusteltua säätää, että ”tässä laissa kalalla tarkoitetaan kalaa, nahkiaista ja rapua” tai että ”tässä laissa kalastuksella tarkoitetaan myös nahkiaisen ja ravun pyyntiä”.

Samalla tavalla epäselvä on viittaus, jossa kerrotaan, että jostakin ”on voimassa, mitä” jostakin muualla laissa säädetään, esimerkiksi ”väliaikaistodistuksesta on voimassa, mitä 8 §:ssä säädetään osakekirjasta”. Suositeltavaa onkin kirjoittaa viittaus niin, että jo sen sanamuodosta ilmenee, onko se aineellinen vai informatiivinen, esimerkiksi väliaikaistodistukseen sovelletaan, mitä 8 §:ssä säädetään osakekirjasta.

Kielellisesti neutraali on myös viittaus, jolla sallitaan jonkin tekeminen tai velvoitetaan jonkin tekemiseen ”siten kuin” jossakin muussa laissa (siitä ja siitä) säädetään. Tällä tavoin viitattaessa ei kyetä päättelemään, tulevatko muun lain säännökset sovellettaviksi vain viittauksen kautta vai onko informatiivisuus viittauksen ainut tehtävä.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään.

Haaste, haastehakemus ja siihen liitetyt asiakirjat on annettava vastaajalle tiedoksi siten kuin 11 luvussa säädetään.

Ensimmäisessä esimerkissä viittaus hallintolakiin (434/2003) on informatiivinen. Säännökset oikaisuvaatimuksen tekemisestä ovat hallintolain 7 a luvussa, ja ne tulisivat sovellettaviksi hallintolakiin viittaamattakin. Periaatteessa näin riittäisi, että säädettäisiin vain oikeudesta vaatia oikaisua: Tämän lain 22, 23, 26 ja 27 §:ssä tarkoitettuun Kansaneläkelaitoksen päätökseen saa vaatia oikaisua. Käytännössä on kuitenkin pidetty lakiteknisesti mallikkaana viitata oikaisuvaatimusinstituution perustaviin säännöksiin. Tällöin voi lisätä viittauksen: Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa (434/2003).

Myös toisen esimerkin viittaus on informatiivinen. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) säännökset hallintopäätöksen valituskelpoisuudesta, valitusviranomaisesta ja valituksen tekemisestä tulisivat sovellettaviksi ilman nimenomaista säännöstäkin.

Kolmannen esimerkin viittaus on aineellinen. Tiedoksiannon juridinen olemus ei toteudu, jollei haastetta tiedoksi annettaessa ole noudatettu oikeudenkäymiskaaren 11 luvun säännöksiä.

Erityislaki ja sen säännös syrjäyttävät yleislain ja sen säännöksen. Erityislait ovat siten ensisijaisia ja yleislait toissijaisia. Kuten edellä on todettu, yleislaista poikkeaminen edellyttää kuitenkin painavaa syytä.

Esimerkiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) toissijaisuus ilmaistaan lain 3 §:ssä: Jos muussa laissa on tästä laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan tämän lain asemesta. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 1 §:n 1 momentissa puolestaan on lain toissijaisuuden ilmaisevan säännöksen ohella lain keskeisimmän aineellisen sisällön ilmaiseva säännös: Viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Lakitekstiä moititaan usein liiasta tiiviydestä. Monimutkaisia viittauksia muualle lainsäädäntöön tuleekin välttää, mutta koska liiallinen toistokaan ei ole eduksi lakien systematiikalle, tulee voida viitata täydentävään lainsäädäntöön esimerkiksi seuraavasti: Jos omistaja on osakeyhtiö, 1–3 momentissa säädetyn lisäksi noudatetaan, mitä osakeyhtiölain (624/2006) 12 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään.

Jos laissa tai asetuksessa viitataan yleisesti (toiseen) lakiin, viittauksen on katsottava kattavan myös viittauksen kohteena olevan lain nojalla annetut alemmanasteiset säännökset. Tästä huolimatta ei ole estettä viitata lakiin tai lainkohtaan ja sen nojalla säädettyyn. Eri asia on, että laissa tai asetuksessa ei ole asianmukaista viitata normihierarkiassa alempana olevaan säädökseen tai määräykseen tämä nimeltä mainiten 3, vaan tarvittaessa viitataan esimerkiksi ”siitä ja siitä” annetun lain x §:n y momentin nojalla annettuihin säännöksiin.