Lainkirjoittajan opas

Lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan.

Olennaista on, että laissa on asiasta perussäännökset. Valtuutussäännösten täsmällisyys ja tarkkarajaisuus ovat aina riippuvaisia lain muista säännöksistä eikä valtuutussäännöksiä voida arvioida lain muista säännöksistä irrallisina.

Laissa oleva (perus)säännös sitoo ja rajaa asetuksenantajan toimivaltaa.

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään ottanut usein kantaa lainsäädäntövallan siirtämiseen ja valtuussäännösten muotoiluun. Yleensä on ollut kysymys valtuutussäännöksen liiallisesta väljyydestä tai siitä, että laista puuttuvat ne perussäännökset, joista säädettäisiin ”tarkemmin” asetuksella. Valiokunta on myös valvonut sitä, että asetuksenantajalle ei anneta valtuuksia poiketa rajoituksetta lain säännöksistä.

Lainsäädäntövallan siirtoon vaikuttavat myös lakitekniset kysymykset. Joissakin tapauksissa yksityiskohtaisten säännösten ottaminen lakiin voi olla perusteltua, vaikkakin asiasta voitaisiin säätää asetuksella. Näin voi olla, jos lakitasolla kyetään luomaan selkeä ja looginen sääntelykokonaisuus ilman että lakiteksti sen vuoksi paisuu. Säänneltävä asia saattaa olla sellainen, että siitä voidaan säätää lyhyellä lailla ilman asetuksentasoista tarkempaa sääntelyä.

Toisaalta hyvin yksityiskohtaisten, teknisluontoisten taikka oikeuksien ja velvollisuuksien pelkkää täsmentämistä tarkoittavien säännösten ottamista lakiin tulee välttää. Esimerkiksi suppeaan tai muuten rajoitettuun ammattiryhmään kohdistuva teknisluontoinen sääntely saattaa olla aiheellista antaa pääasiassa asetuksen tasolla, kunhan perusteet ovat laissa ja valtuutukset ovat selkeästi sekä täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset huomioon ottaen laaditut. Hyvin yksityiskohtaiset tai teknisluontoiset säännökset on tarkoituksenmukaistakin antaa asetuksen tasolla, varsinkin jos ne ovat alttiita jatkuville muutoksille. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin ehdotuksesta uudeksi ympäristönsuojelulaiksi 1lausuessaan – siitä huolimatta, että se katsoi ehdotuksen edelleen perustuvan varsin laajalti lainsäädäntövallan delegoinnin varaan – pitänyt merkittävänä parannuksena, että luvanvaraisten toimintojen yksityiskohtainen luettelo ei enää ollut asetuksen tasolla, vaan se sisältyi lain liitteeseen 2.

Tavoitteena tulee olla, ettei laintasoista sääntelyä kirjoiteta liian yksityiskohtaiseksi ja ettei asetustasoista sääntelyä ”varmuuden vuoksi” nosteta lakitasolle. Asetuksella annettujen säännösten nostaminen sellaisinaan lakiin ei ylipäätään ole hyvä ratkaisu. Laintasoista sääntelyä edellyttävät asiat tulee aina lainvalmistelussa erotella asetukseen jätettävistä asioista.

Perustuslakivaliokunta katsoi ulkomaalaislakiehdotuksesta 3 antamassaan lausunnossa, että lain laajuus selittyi osaksi pyrkimyksestä noudattaa perustuslain 80 §:n säännöksiä. Laajuus oli valiokunnan käsityksen mukaan toisaalta merkki sellaisesta lainsäädäntötavasta, jossa lain alaan kuulumattomia asioita ei pyrittykään jättämään asetuksen tasoon. Rajanveto käytettävästä säädöstasosta liittyi valiokunnan mukaan ymmärrettävästi jossain määrin uskomuksiin tekstin havainnollisuuteen vaikuttavista seikoista. Valiokunta arveli ajateltavan, että samaan säädökseen koottuina säännökset voivat tulla ymmärretyiksi helpommin kuin jos ne sijoitetaan kahteen eri säädökseen. Se katsoi, että laajaksi muodostuvassa laissa oli kuitenkin syytä harkita vakavasti säännösten sijoittamista asetukseen siltä osin kuin perustuslaista ei aiheudu tälle estettä. 4