Lainkirjoittajan opas

Asetuksia voidaan antaa vain laissa säädetyn valtuuden nojalla. Asetuksenantovaltaa ei voida antaa asioissa, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla. Tästä seuraa, että lakiin otettava asetuksenantovaltuus on laadittava niin, että valtuuden sisältö selvästi ilmenee laista ja että se rajataan riittävän tarkasti. Valtuuttavan lain tulee täyttää perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä asetetut täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. Olennaista on, että säänneltävästä asiasta on riittävät perussäännökset laissa. Tämä rajaa jo sinänsä asetuksenantajan toimivaltaa. Asetuksenantovaltuus on yleensä hyvä sijoittaa lain asianomaisen perussäännöksen yhteyteen omaksi momentikseen.

Valtuussäännöksiä laadittaessa tulee kiinnittää huomiota säännösten täsmällisyyteen, niiden soveltamisalan tarkkarajaisuuteen sekä delegoitavan sääntelyn asialliseen merkitykseen. Vähimmäisvaatimuksena on, että valtuussäännöksessä eritellään riittävän tarkasti asetuksella säänneltäviksi tarkoitetut asiat.

Valtuus voi olla sidottu myös siihen, mikä on tarpeen EU-säädöksistä johtuvien vaatimusten täyttämiseksi. (Ks. jakso 13.6.)

Asetuksenantovaltuuden tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä koskevien vaatimusten täyttymistä voi lain valmisteluvaiheessa testata tarkistamalla:

1. Onko valtuutussäännöksessä määritetty kaikki ne asiat, joista on tarkoitus antaa säännöksiä asetuksella?
2. Sisältääkö laki perussäännökset niistä asioista, joita asetuksenantovaltuus koskee?
3. Ovatko asetuksella annettaviksi tarkoitetut säännökset asialliselta merkitykseltään asetuksen tasolle kuuluvia?
4. Sisältääkö valtuutus asetuksenantovallan käyttämisen edellytyksiä tai rajoituksia koskevan lausekkeen?
5. Onko valtuuden nojalla annettavan asetuksen soveltamisala esimerkiksi valtuuttavan lain ja muiden säännösten perusteella täsmällinen ja selvä?

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että asetuksenantovaltuus on jäänyt perustuslain 80 §:n 1 momentin näkökulmasta väljäksi esimerkiksi

– kun on ehdotettu opiskelijaksi otettavalta edellytettävästä rehellisyydestä ja luotettavuudesta säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella 1,
– kun luonnonarvon merkittävyyden arvioinnissa huomioon otettavista seikoista olisi käytännössä jäänyt säädettäväksi tarkentavalla valtioneuvoston asetuksella 2 ja
– kun valtioneuvoston asetuksella olisi voitu antaa ”tarkempia säännöksiä vesihuoltolaitoksen varautumisesta häiriötilanteisiin” 3.

Laissa ei saa osoittaa asetuksenantovaltuuksia samasta asiasta eri asetuksenantajille, esimerkiksi valtioneuvostolle ja ministeriölle. Valtuutussäännökset tulee muotoilla tarkkarajaisiksi siten, ettei tällaista rinnakkaista tai päällekkäistä asetuksenantovaltuutta asetuksenantajien välillä muodostu 4.

Tavanomainen valtuussäännös kirjoitetaan tilanteesta riippuen yleensä seuraavasti:

Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää X-asiasta.

Valtioneuvoston asetuksella säädetään X-asiasta.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä X-asiasta.

Valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset X-asiasta.

Myös käänteistä sanajärjestystä voi käyttää, esimerkiksi:

Koska perussäännökset asetuksella säänneltävistä asioista ovat yleensä laissa – ja lain alaan kuuluvissa asioissa niiden tulee siellä olla – asetuksenantovaltuuskin kirjoitetaan yleensä muotoon ”annetaan tarkemmat säännökset”. (Ks. esim. PeVL 49/2014 vp, s. 6.). Jolleivät perussäännökset ole laissa, kirjoitetaan yksinkertaisimmin pelkästään ”säädetään”.

Valtuussäännöksen sanamuodon valintaan vaikuttaa myös se, onko asetus annettava vai onko sen antaminen valtioneuvoston tai ministeriön harkinnassa: jälkimmäisessä tapauksessa käytetään voida-verbiä. Jos asetus on annettava, sen on tultava voimaan samanaikaisesti sen laatimiseen valtuuttavan lain tai lainmuutoksen kanssa.

Valtuutussäännösten kirjoittamistavassa perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiin sisältyvän pääsäännön ja alemmanasteisen säädöksen antamista koskevan valtuutuksen liittäminen toisiinsa ”siten kuin” -rakenteella ei ole tarkkarajainen tapa osoittaa valtuutuksen sisältöä . Se ei ylipäänsä ole hyvä tapa kirjoittaa valtuutusta, koska säännöksen valtuutusominaisuus käy ilmi vain implisiittisesti ja säännös voidaan tulkita pikemminkin ”informatiiviseksi” viittaukseksi valtuutuksen nojalla säädettyyn kuin itse valtuutukseksi. Esimerkiksi säännös, jonka mukaan jotakin laissa säädettyä voidaan järjestää ”siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään”, ei ole riittävän tarkkarajainen ja selvä. Sama koskee ”sen mukaan kuin” -rakennetta.

Vanhemmassa lainsäädäntökäytännössä asetuksenantovaltuus puettiin muotoon ”Tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta voidaan antaa asetuksella.”

Perustuslakivaliokunta on toistuvasti torjunut käsityksen, jonka mukaan tällaisen täytäntöönpanovaltuuden nojalla olisi mahdollista antaa asetuksella säännöksiä mistä tahansa lain sääntelyalaan kuuluvasta asiasta, ja todennut perustuslain 80 §:stä johtuvan, että täytäntöönpanosäännösten antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tällaisen valtuuden nojalla voidaan valiokunnan kannan mukaan antaa esimerkiksi lain voimaan tullessa välttämättömiä säännöksiä viranomaistoiminnan ohjaamisesta. Täytäntöönpanovaltuuden käyttöala jää siten verraten vähäiseksi. 5

Valtuutusta ”antaa tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta” on myös aiemmassa ohjeistuksessa kehotettu tulkitsemaan ja soveltamaan supistavasti. Koska valtuutusta ei ole käytännössä kyetty käyttämään asetuksentasoisten säännösten antamiseen, sen asemesta on kirjoitettava tarkkarajaiset ja täsmälliset asetuksenantovaltuudet, joita on selostettu jaksoissa 13.5.1–13.5.4.

Valtuussäännöksissä ei tule osoittaa valtuutta antaa tarkempia säännöksiä lain ”soveltamisesta” 6.