Lainkirjoittajan opas

Muulle viranomaiselle voidaan osoittaa valtaa oikeussääntöjen antamiseen vain perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaisella tavalla ja ainoastaan lailla. Delegoinnista ei siten voida säätää asetuksella.

Perustuslakia säädettäessä lähtökohtana oli, että valtaa antaa yksityisiä henkilöitä ja yhteisöjä sekä viranomaisia velvoittavia yleisiä oikeussääntöjä ei tule osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaistasolle eikä yleensäkään muille kuin viranomaisille. Perustuslain säännöksessä tarkoitetuin verraten tiukoin edellytyksin korostetaankin muulle viranomaiselle annettavan valtuuden poikkeuksellisuutta. Samasta syystä asetus on varattu vain tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja ministeriön antaman säädöksen nimeksi. Muu viranomainen ei voi antaa asetusta.

Perustuslain 80 §:n 1 momentissa säädetään tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja ministeriön asetuksenantovallasta. Pykälän 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä. Ministeriöiden ja valtion muiden viranomaisten määräyskokoelmista annetussa laissa (189/2000) tällaisia säädöksiä kutsutaan määräyksiksi.

Selvyyden vuoksi sanaparia määrätä/määräys tulee käyttää, kun kyse on oikeussääntöjen antamisesta (= normipäätöksestä), ja sanaparia päättää/päätös, kun on kysymys hallintopäätöksen tekemisestä.

Vaikka ministeriöt edellä mainitun lain mukaan voivat julkaista omaa määräyskokoelmaa, on syytä korostaa, että ministeriöt eivät enää anna oikeussääntöjä sisältäviä ministeriön päätöksiä tai määräyksiä. Ministeriö käyttää oikeussääntöjen antamisen valtaa antamalla asetuksia.

Lainsäädäntövallan delegoinnin yhteydessä oikeussäännöillä tarkoitetaan aineelliselta sisällöltään lainsäädäntövallan alaan kuuluvia, yksityisiä henkilöitä ja yhteisöjä sekä viranomaisia velvoittavia yleisiä oikeusnormeja. Oikeussääntöjen antamisen vallan osoittamisessa viranomaiselle on näin ollen kyse eduskunnalle kuuluvan lainsäädäntövallan delegoinnista siten, että valtuutuksen saava toimielin voi enemmän tai vähemmän itsenäisesti antaa yleisiä ja lainsäädäntövallan alaan kuuluvia aineellisia oikeusnormeja. Oikeussääntöinä ei sen sijaan pidetä aineelliselta sisällöltään toimeenpanovallan alaan kuuluvia hallinnon sisäisiä ja lähtökohtaisesti vain viranomaista velvoittavia määräyksiä. Tällaiset hallinnon sisäiset määräykset annetaan viranomaisen yleistoimivallan nojalla. (Ks. jäljempänä jakso 13.9). Koulu- ja oppilaitoskohtaisten järjestyssääntöjen antamisessa ei liioin perustuslakivaliokunnan mielestä ole ollut kysymys perustuslain 80 §:ssä säännellystä lainsäädäntövallan delegoinnista, vaan alueellisesti rajattujen yleisluonteisten hallintopäätösten tekemisestä. 1 Valiokunta on katsonut, että järjestyssäännöillä on lähinnä ohjaava ja informatiivinen merkitys 2.

Viranomaisen käsite ei ole yksiselitteinen. Yleisesti voidaan kuitenkin lähteä siitä, että viranomainen on lailla tai asetuksella järjestetty julkista tehtävää hoitava toimielin. Viranomaiset ja niiden virkamiehet toimivat asemansa takia virkavastuulla. Samasta syystä viranomaisiin ja niiden virkamiehiin sovelletaan yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä. (Ks. myös jakso 10.) Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on hyväksytty perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettua toimivaltaa oikeussääntöjen antamiseen niin valtion ja kunnan viranomaisille kuin itsenäisille julkisoikeudellisille laitoksille ja eräille alueellisille itsehallintotoimielimille. Yleisimmin määräystenantovaltaa on osoitettu valtionhallinnon keskusvirastoille.

Perustuslakivaliokunta on katsonut Suomen Pankin olevan sellainen ”muu viranomainen”, jolle voidaan antaa määräystenantovaltaa 3, samoin Rahoitustarkastuksen 4 ja Viestintäviraston 5.

Myös maakuntavaltuustoa perustuslakivaliokunta on pitänyt sellaisena perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuna viranomaisena, joka voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä ja jos sääntelyn asiallinen merkitys ei edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. 6

Sitä vastoin Eläketurvakeskus ei ole ollut sellainen muu viranomainen, joka perustuslain 80 §:n 2 momentin nojalla olisi voitu lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä. 7

Perustuslain mukaan viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Lisäksi valtuutuksen tulee perustuslain mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä vain määrätyistä asioista. Näiltä osin kyse on valtuuttavan lain yleistä tarkkarajaisuutta pidemmälle menevästä vaatimuksesta määritellä valtuuden piiriin kuuluvat asiat laissa. Valtuutuksesta on siten säädettävä laissa tavanomaista tarkemmin. Perustuslain mukaan viranomaiselle lailla säädettävän valtuuden tulee lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Tässäkin suhteessa säännös edellyttää valtuutukselta tavanomaista suurempaa täsmällisyyttä. Valtuutuksen soveltamisalaa voidaan rajata esimerkiksi alueellisesti, henkilöllisesti, asiallisesti tai ajallisesti. Käytännössä tämä tarkoittaa usein määräyksen tarkasti rajattua kohderyhmää.

Erityinen syy voi puolestaan olla käsillä esimerkiksi silloin, kun kyseessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon liittyy ainoastaan vähäistä harkintavallan käyttöä. Myös tarve poikkeuksellisen usein tai poikkeuksellisen nopeasti muutettavien säännösten antamiseen saattaa muodostaa perustuslaissa tarkoitetun erityisen syyn, kuten myös tarve ammatillisten erityispiirteiden sääntelyyn. Erityisten syiden on kuitenkin aina liityttävä sääntelyn kohteeseen eikä siitä riippumattomiin muihin seikkoihin. Erityisen syyn vaatimus edellyttää myös, että on painavia perusteita osoittaa oikeussääntöjen antamisen valtaa ministeriön sijasta muulle viranomaiselle.

Viranomaiselle ei voida antaa rajoituksetonta toimivaltaa antaa laista poikkeavia määräyksiä. Valtuutta on täsmennettävä määräystenantovallan käyttämistä rajaavin tai ohjaavin maininnoin esimerkiksi siitä, missä tarkoituksessa tai millaisia tilanteita silmällä pitäen viranomainen voi määrätä asiasta toisin. 8

Viranomaisen määräyksellä ei liioin voida antaa yleisiä oikeussääntöjä esimerkiksi sellaisista seikoista, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla tai asetuksella. 9

Katsoessaan Rahoitustarkastuksen sellaiseksi ”muuksi viranomaiseksi”, jolle voidaan antaa määräystenantovaltaa, perustuslakivaliokunta katsoi säänneltävään toimintaan liittyvän runsaasti sellaisia ammatillisia erityispiirteitä, joita oli pidettävä perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuina sääntelyn kohteeseen liittyvinä erityisinä syinä. Valtuudet olivat lain säännöksin riittävän tarkasti sidottuja, kun otettiin huomioon sääntelyn kohteena olevan toiminnan luonne ja erityispiirteet. 10

Oikeussääntöjen antaminen on eri asia kuin hallintopäätöksen tekeminen. Viranomaisen toimivallan luonteen tulee sen vuoksi selkeästi ilmetä laista. Jos kysymys ei ole oikeussääntöjen antamisesta vaan hallintopäätöksen tekemisestä, asian laatu on ilmaistava laissa. 11

Kuntien määräystenantovallan osalta perustuslakivaliokunta on perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnan asukkaiden itsehallintoon liittyvien näkökohtien vuoksi katsonut, että lailla voidaan osoittaa kunnille määräystenantovaltaa jossain määrin laajemmalti kuin perustuslain 80 §:n 2 momentin perusteella on mahdollista uskoa valtion viranomaisille 12. Valiokunta on tällaisen määräystenantovaltuutuksen yhteydessä kiinnittänyt huomiota siihen, että päätös määräysten hyväksymisestä on saatettavissa riippumattoman tuomioistuimen tutkittavaksi. Kunnallisilla määräyksillä voi kuitenkin olla vain lakia tarkentava rooli eikä kunnallisilla määräyksillä voida ohittaa perustuslain 80 §:n 1 momentissa asetettuja lailla säätämisen vaatimuksia 13.