Lainkirjoittajan opas

Valtioneuvosto käyttää perustuslain 3 §:n 2 momentin mukaan hallitusvaltaa, ja sillä on perustuslain 65 §:ssä tarkoitettu yleistoimivalta hallitus- ja hallintoasioissa. Valtioneuvoston jäsenille kuuluvan parlamentaarisen vastuun vastapainona valtioneuvostolla katsotaan olevan sen yleistoimivaltaan perustuva oikeus ohjata alaistaan hallintokoneistoa. Valtioneuvoston ohjausvallan käytössä on kuitenkin otettava huomioon oikeusvaltion hallintoa velvoittava julkisen vallan lainalaisuuden periaate. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Yleistoimivaltansa nojalla ja lainalaisuusperiaatteen puitteissa valtioneuvosto voi ohjata valtion hallintokoneistoa ja antaa tässä tarkoituksessa hallinnon sisäisiä määräyksiä, vaikka määräystenantovallasta ei olisikaan lailla erikseen säädetty. Samoin ministeriöt, joiden tulee perustuslain 68 §:n 1 momentin mukaan vastata hallinnon asianmukaisesta toiminnasta toimialallaan, voivat ilman lailla säädettyä nimenomaista valtuuttakin antaa hallinnon sisäisiä määräyksiä omalla hallinnonalallaan.

Käytännössä voi joskus olla tarpeen osoittaa jonkin hallinnonalan keskusvirastolle toimivaltaa valtion viranomaisia koskevien hallinnollisten määräysten antamiseen. Toisin kuin valtioneuvoston ja ministeriöiden kohdalla, tällaisesta keskusviraston toimivallasta hallinnollisten määräysten antamiseen on säädettävä nimenomaisesti lailla 1.

Valtioneuvoston ja kunkin ministeriön tehtäviin liittyvän yleistoimivallan nojalla voidaan antaa vain valtion viranomaisia velvoittavia hallinnollisia määräyksiä, jotka eivät sisällä yleisiä oikeussääntöjä vaan ainoastaan hallinnon sisäisiä määräyksiä. Hallinnolliset määräykset ovat luonteeltaan oikeudellisesti sitovia. Tällaisia ovat esimerkiksi ministeriöiden alaiseen valtionhallintoon kohdistetut sisäiset määräykset. Lisäksi oman ryhmänsä muodostavat erilaiset johtosäännöt ja virastojen työjärjestykset. Varsinainen ministeriön työjärjestys annetaan kuitenkin ministeriön asetuksena valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 7 §:n 2 momentin nojalla. Viime kädessä perustuslain 80 § rajaa niiden käyttöalan ja sisällön. Hallinnon sisäinen määräys ei voi koskea esimerkiksi yksityisiä henkilöitä tai yhteisöjä eikä kuntia, joiden itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä. Joissakin tapauksissa valtion viranomaista velvoittavalla hallinnon sisäisellä määräyksellä tosin voi teknisten tai muutoin asialliselta merkitykseltään vähäisten yksityiskohtien osalta olla myös hallinnon ulkopuolelle ulottuvia sivuvaikutuksia.

Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan lailla.

Hallinnon sisäisiä määräyksiä voidaan antaa valtioneuvoston tai ministeriön päätöksellä. Myös valtioneuvoston tai ministeriön asetukseen voi sisältyä aineelliselta sisällöltään hallinnollisiksi luonnehdittavia säännöksiä, mutta itse asetuksen antamisen on tällöinkin perustuttava laissa säädettyyn valtuutukseen. Hallinnon sisäisiä määräyksiä sisältävien valtioneuvoston ja ministeriön päätösten käyttöala on hyvin suppea. Tässä tarkoitettuja päätöksiä ei saa sekoittaa ennen perustuslain voimaantuloa annettuihin valtioneuvoston ja ministeriön ”päätöksiin”, joista valtaosa on katsottava perustuslain mukaisiksi valtioneuvoston tai ministeriön asetuksiksi.

Yleistoimivaltaan perustuvalla valtioneuvoston tai ministeriön päätöksellä ei saa antaa lain tai asetuksen alaan kuuluvia oikeussääntöjä. Perustuslain 107 §:n mukaisesti lakia alemmanasteisen säädöksen säännöstä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa, jos säännös (esimerkiksi valtioneuvoston tai ministeriön päätöksellä annettu hallinnon sisäinen määräys) on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa. Valtioneuvoston tai ministeriön päätöksellä annettu hallinnon sisäinen määräys on perustuslain 107 §:ssä tarkoitetulla tavalla ristiriidassa muun lain kanssa myös silloin, jos määräys on valtuuttavan lain nojalla annetun asetuksen vastainen.

Rajanveto nimenomaista asetuksenantovaltuutta edellyttävän aineellisen oikeussäännön ja valtioneuvoston yleistoimivaltaan kuuluvan hallinnollisen määräyksen (hallinnon sisäisen määräyksen) välillä voi olla käytännössä hankalaa. Sen vuoksi etenkin valtion hallinnon ulkopuolelle ulottuvia sivuvaikutuksia aiheuttavia määräyksiä ei tule antaa pelkästään valtioneuvoston yleistoimivaltaan tukeutumalla.