Lainkirjoittajan opas

Laki ja sen nojalla annettavat asetukset on tarkoitettu luettaviksi yhdessä. Asetuksella annetaan näet lakia täydentävät säännökset, eikä asetuksessa saa toistaa lain säännöksiä. Havainnollisuuden vuoksi tämän jakson esimerkeissä ovat näkyvissä myös asetusten nimikkeet ja johtolauseet.

Lain kanssa yhdessä lukemisen periaatteen ja lain säännösten toistamisen kiellon vuoksi on luontevinta aloittaa asetuskin keskeisimmällä aineellisella säännöksellä. Alla on kaksi esimerkkiä.

Jos asetuksen sisältö ei käy selkeästi ilmi asetuksen nimikkeestä tai jos asetus on hyvin laaja, asetus voidaan aloittaa säännöksellä siitä, mitä asetus koskee (Tämä asetus koskee – –.) tai mistä asetuksessa säädetään (Tässä asetuksessa säädetään – –.) Sama koskee asetuksia, jotka annetaan saman lain nojalla, jos asetuksia on monta ja niiden soveltamisalat ovat lähellä toisiaan.

Kuten lakia, ei asetustakaan ole syytä aloittaa toistamalla nimikkeessä jo kerrottua. Alla on esimerkki sen tarpeettomasta toistamisesta, mikä ilmenee jo asetuksen nimikkeestä. Parempi olisi ollut – asetuksenantovaltuuksien sanamuotoa noudattaen – aloittaa asetus vaikkapa näin: Tässä asetuksessa säädetään pienikokoisten seura- ja harrastuseläinten pitopaikkaa, hoitoa ja kohtelua koskevista vaatimuksista / – – pitopaikasta, hoidosta ja kohtelusta.

Soveltamisalasäännös on asetuksessakin tarpeen lähinnä tapauksissa, joissa asetuksen soveltamisalaa jollakin tavalla rajataan esimerkiksi nimikkeestä pääteltävissä olevasta poiketen, kuten alla olevassa esimerkissä. Valtion liikelaitoksista annettua lakia (1062/2010) sovelletaan nimittäin toistaiseksi ainoastaan Senaatti-kiinteistöt -nimiseen valtion liikelaitokseen. Metsähallitukseen, joka sekin on valtion liikelaitos, sovelletaan mainitun lain asemesta sillä kumottua valtion liikelaitoksista annettua lakia (1185/2002). Näin onkin hyvä rajata Metsähallitus myös asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Perustuslain 80 §:stä jo tosin seuraisi, että mainitun uuden lain nojalla annettua asetusta ei voida soveltaa asiassa, johon lain mukaan sovelletaan mainittua vanhaa lakia.

Asetusta ei ole syytä aloittaa tavoite- tai tarkoitussäännöksellä, koska asetuksella ei voi olla sen säätämiseen valtuuttavan lain tavoitteesta tai tarkoituksesta poikkeavaa päämäärää ja koska asetuksessa ei saa toistaa lain säännöksiä.

Alla on esimerkki tarpeettomasta (ja lakia ”toistavasta”) tavoitesääntelystä. Asetus nimittäin on annettu ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla, ja jo lain 1 §:n mukaan ympäristönsuojelulain tavoitteena on muun muassa ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja. Tarkasti luettuna asetukseen kirjoitettu tavoite myös poikkeaa lain tavoitteesta. Lain tavoitteenahan on ”ehkäistä – pilaantumista” ja ”vähentää – – vahinkoja”, kun taas asetuksen tavoitteeksi on kirjoitettu ”ehkäistä ja vähentää – pilaantumista”.

Alla olevaa parempi olisi ollut kirjoittaa asetuksen alkusäännös esimerkiksi seuraavasti: Tässä asetuksessa säädetään ympäristönsuojelulain (86/2000) 11 §:n 3 kohdassa tarkoitetut raja-arvot eräille ilman epäpuhtauksille sekä ajankohdat, joihin mennessä epäpuhtauksien on oltava raja-arvoja pienemmät.

Alla on toinen esimerkki epäsuotavasta asetuksen aloituksesta. Siinä ensinnäkin toistetaan työterveyshuoltolain (218/2005) 19 §:n 3 momentissa olevan valtuussäännöksen sanamuotoa tarpeettomasti: ”Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä huumausainetestien – – ottamisesta – – hyvän työterveyshuoltokäytännön ja laboratorioiden laatustandardien mukaisella tavalla”. Henkilökohtaisen koskemattomuuden ja yksityiselämän suoja sekä muut perusoikeudet puolestaan on otettava huomioon jo perustuslain mukaan. Lisäksi huumausainetesti määritellään jo työterveyshuoltolaissa, joten on tarpeetonta puhua ”asetuksen soveltamisalaan kuuluvista” huumausainetesteistä. Asetus olisi ollut hyvä aloittaa menemällä suoraan sen aineelliseen sisältöön esimerkiksi sen 3 §:n säännöksin huumausainetestiin liittyvän näytteen analysoivalle laboratoriolle asetetuista vaatimuksista.

Uuden asetuksen johtolauseessa mainitaan aina laki tai lait, joiden nojalla se annetaan. Jos lainkohtia, joiden nojalla asetus annetaan, on enintään kolme valtuuttavaa lakia kohden, mainitaan nuo lainkohdatkin. Vaikka asetuksen johtolauseesta näin – suoraan perustuslain nojalla annettavaa asetusta lukuun ottamatta – käy ilmi, minkä lain nojalla, tai vielä tarkemmin, minkä lainkohdan tai lainkohtien nojalla asetus annetaan, on suositeltavaa kytkeä asetuksen aloitukseen informatiivinen viittaus asianomaiseen lakiin. Viittaus kohdistetaan sen asian sisältävään lainkohtaan, johon informatiivisuussyistä on hyvä viitata. Tämä ei välttämättä ole asetuksenantovaltuuden sisältävä lainkohta.

Informatiivinen viittaus on hyödyllinen erityisesti, kun lain nojalla annetaan useita asetuksia, jotka voivat olla niin valtioneuvoston asetuksia kuin ministeriön asetuksia. Laajan sääntelykokonaisuuden osien suhdetta toisiinsa ja kokonaisuuden jäsentämistä selkeyttää lainkohdan tarkkuudella tehty viittaus.

Viitattaessa lakiin asetuksen alussa, kuten muutenkin viitattaessa lakiin, on oltava huolellinen. Esimerkiksi edellä (asetuksen aloittaminen nimilappusäännöksellä) liikenteessä käytettävien ajoneuvojen liikennekelpoisuuden valvonnasta annetun asetuksen alkusäännöksen kuvaavassa esimerkissä viitataan ajoneuvolaissa (1090/2002) tarkoitettuun ajoneuvoon. Laissa säännellään ensin se, minkälaiseen ajoneuvoon lakia sovelletaan (tieliikennelaissa (267/1981) tarkoitetulla tiellä ja muualla käytettävä ajoneuvo, 1 §), sitten, minkälaiseen ajoneuvoon lakia ei sovelleta (muun muassa potkukelkka, leikkiajoneuvo ja vastaava laite, jota ei ole varustettu moottorilla, 2 §), ja vasta sitten määritellään ajoneuvo (maalla kulkemaan tarkoitettu laite, joka ei kulje kiskoilla, 3 §). Mainitussa asetuksessa onkin ilmeisesti ollut tarkoitus viitata ajoneuvoon, johon sovelletaan ajoneuvolakia, ei ”ajoneuvolaissa tarkoitettuun ajoneuvoon”.

Seuraavia voidaan pitää hyvinä esimerkkeinä asetuksen alkusäännöksistä, joissa viitataan lakiin. Ensimmäisessä esimerkissä viittaus on puhtaasti informatiivinen, ja voidaan ajatella niinkin, ettei viittausta tarvittaisi holhousasioiden rekisterin tuttuuden vuoksi. Toisessa esimerkissä viittaus puolestaan on tarpeellinen, jotta lukija ymmärtää, ettei asetuksessa säädetä henkivakuutuksen ottajalle annettavista tiedoista tyhjentävästi, vaan että myös laissa säädetään tiedoista, jotka on annettava.

Edellä esitetyn mukaisesti voidaan ajatella, että alla olevassakin tapauksessa tulisi asetuksen alkusäännöksessä johdonmukaisuuden vuoksi viitata lakiin. Viittaus niin sanottuun organisaatiolakiin ”Riistahallintolain (158/2011) 1 §:ssä tarkoitetun Suomen riistakeskuksen – –” tuntuisi kuitenkin mahtipontiselta, ja vaikea olisi vetää raja siihen, mikä viranomainen on niin keskeinen ja yleisesti tunnettu, ettei siihen tarvitse viitata, ja mikä ei. Virastojen, laitosten ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen toimintaa koskevat asetukset onkin luontevinta aloittaa keskeisellä aineellisella säännöksellä viittaamatta lainkaan lakiin, jossa yhteisöstä säädetään.

Muihinkaan yleisesti tunnetuiksi edellytettyihin oikeudellisiin asioihin ei viitata alkusäännöksessä eikä muualla. Näin esimerkiksi edellä (asetuksen aloittaminen keskeisellä aineellisella säännöksellä) olevassa yhdyskuntapalvelusta annetun valtioneuvoston asetuksen alkusäännöksessä puhutaan yhdyskuntapalvelusta, ei ”rikoslaissa (39/1889)” tai ”rikoslain (39/1989) 6 luvun 1 §:ssä” tarkoitetusta yhdyskuntapalvelusta. Asetuksen aloitus olisi yhdessä lain kanssa lukemisen periaatteen vuoksi tosin ollut sujuvampi, jos se olisi kirjoitettu seuraavasti: Syyttäjän on päätettyään nostaa syytteen rikoksesta, josta voidaan tuomita yhdyskuntapalvelua, hankittava Rikosseuraamuslaitokselta yhdyskuntapalvelusta annetun lain 4 §:ssä tarkoitettu soveltuvuusselvitys. (Asetuksen johtolauseessa olisi tullut viitata myös mainittuun 4 §:ään, koska siinä on soveltuvuusselvitystä itseään koskeva asetuksenantovaltuus, 13 §:ssä puolestaan valtuus säätää menettelystä selvitystä laadittaessa.) Soveltuvuusselvityksestä säädetään näet laissa, joten sitä ei saa määritellä asetuksessa uudestaan. Lisäksi asetuksessa nyt toistetaan lakia; kun laissa jo säädetään soveltuvuusselvityksen laatimisesta yhdyskuntapalvelusta suoriutumisen arvioimista varten, asetuksessa ei ole syytä kirjoittaa soveltuvuusselvitystä ”arvioksi siitä, voidaanko rikoksesta epäillyn olettaa suoriutuvan yhdyskuntapalvelusta”.