Lainkirjoittajan opas

Suomi on täysivaltainen tasavalta. Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Suomi on EU:n jäsen.

Valtion täysivaltaisuudella viitataan valtion sisäiseen ja ulkoiseen suvereenisuuteen. Sisäisellä suvereenisuudella tarkoitetaan sitä, että valtion sisällä valtiovalta on korkein oikeudellinen muiden yläpuolella oleva valta. Sisäisen suvereenisuuden keskeisenä sisältönä on kyky säätää kaikkien valtion alueella julkista valtaa käyttävien viranomaisten ja muiden toimielinten toimivallasta. Siihen kuuluu myös valta päättää oikeusjärjestyksen sisällöstä, määrätä valtioelinten toiminnasta ja oikeus käyttää eri tavoin julkista valtaa valtion alueella oleviin ihmisiin ja esineisiin nähden. Ulkoisella suvereenisuudella tarkoitetaan valtion vapautta päättää itsenäisesti suhteistaan toisiin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin. 1

Valtion täysivaltaisuus ei nykyisen kansainvälisen kanssakäymisen aikana voi kuitenkaan olla rajoittamaton, vaan kansainvälinen oikeus ja Suomen kansainväliset velvoitteet rajoittavat merkittävästi Suomen toimintavapautta eri aloilla. Täysivaltaisuussääntelyä perustuslaissa on tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden valossa ja erityisesti Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä huomioon ottaen. Perustuslakivaliokunta on luonnehtinut esimerkiksi Suomen EU-jäsenyyden merkitystä täysivaltaisuuden kannalta siten, että EU:n jäsenenä Suomi käyttää osaa suvereniteetistaan yhdessä muiden täysivaltaisten jäsenvaltioiden kanssa eurooppalaisen yhteistoiminnan hyväksi. 2

Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Tässä perustuslain 1 §:n 3 momentin säännöksessä ilmaistaan Suomen valtion myönteinen suhtautuminen kansainväliseen yhteistoimintaan. Suomi kuuluu jäsenenä lukuisiin kansainvälisiin järjestöihin, kuten Yhdistyneisiin kansakuntiin ja sen alajärjestöihin, Euroopan neuvostoon ja Pohjoismaiden neuvostoon, sekä osallistuu muuhun kansainväliseen yhteistyöhön esimerkiksi Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön piirissä. Suomi on osallisena lukuisissa monenkeskisissä ja kahdenvälisissä kansainvälisissä sopimuksissa.

Suomen osallistuminen kansainväliseen yhteistyöhön on perustuslaissa kiinnitetty tiettyihin, tosin varsin väljiksi muotoiltuihin tarkoituksiin. Viittaus yhteiskunnan kehittämiseen on tarkoitettu kattamaan kansainvälisen yhteistoiminnan moninaiset kansalliset päämäärät. Säännöksessä esitettyjä perusteita – rauhan ja ihmisoikeuksien turvaaminen sekä yhteiskunnan kehittäminen – ei ole tarkoitettu tulkittaviksi sillä tavoin tyhjentäviksi, että ne muodostaisivat ehdottoman rajan sille, minkälaiseen kansainväliseen yhteistoimintaan Suomi voi osallistua. Säännöstä on tulkittava yhteydessä valtiosäännön kokonaisuuteen. Siten Suomen kansainvälisen yhteistyön tavoitteisiin voidaan lukea esimerkiksi sellaisten valtiosäännön perusarvojen, kuten perustuslain 2 §:ssä säädettyjen kansanvaltaisuuden ja oikeusvaltion periaatteiden, lujittaminen. Rajoituksia kansainväliselle yhteistoiminnalle johtuu sen sijaan perustuslain 94 §:n 3 momentin säännöksestä, jonka mukaan kansainvälinen velvoite ei saa vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita.

Perustuslain 1 §:n 3 momentilla on myös tulkinnallista merkitystä arvioitaessa sitä, milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa Suomen täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa. Lähtökohtana on, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisinaan ole ristiriidassa täysivaltaisuussääntelyn kanssa 3.

Suomi on EU:n jäsen. Maininta jäsenyydestä lisättiin perustuslain 1 §:n 3 momenttiin lailla 1112/2011. 4 Perustuslakivaliokunnan käytännössä Suomen jäsenyyttä EU:ssa on kuitenkin uuden perustuslain koko voimassaoloajan pidetty tärkeänä ja jo vakiintuneena perustuslaissa tarkoitettuna kansainväliseen yhteistyöhön osallistumisen muotona. 5 EU-jäsenyyden yleisluonteisella maininnalla perustuslaissa on tuotu esiin se erityinen merkitys, joka jäsenyydellä Suomelle on tiiviytensä ja laaja-alaisuutensa vuoksi. Jäsenyyden yleinen maininta perustuslaissa on katsottu perustelluksi myös perustuslain täydellisyysperiaatteen sekä informatiivisuuden ja avoimuuden kannalta. Perustuslaista käy selvästi ja yksiselitteisesti ilmi eräs keskeisistä perustuslaissa säänneltyyn julkiseen vallankäyttöön vaikuttava lähtökohta. Perustuslain 1 §:n 3 momentissa osoitetut päämäärät kansainväliseen yhteistyöhön osallistumiselle kohdistuvat myös Suomen toimintaan EU:n jäsenenä.

Valtion täysivaltaisuutta koskevat kysymykset nousevat yleensä esille valmisteltaessa hallituksen esityksiä valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta.

Eduskunta päättää perustuslain 94 §:n 2 momentin pääsäännön mukaan kansainvälisen velvoitteen ja sen irtisanomisen hyväksymisestä äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä kuitenkin koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa EU:lle, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Vastaavasti lakiehdotus kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamisesta käsitellään perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaan tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakia, valtakunnan alueen muuttamista tai Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa koskeva ehdotus on kuitenkin hyväksyttävä sitä lepäämään jättämättä kahden kolmasosan määräenemmistöllä.

Suomen täysivaltaisuuden rajoittamisesta on perustuslakivaliokunnan käytännössä ollut kysymys, kun kansainvälinen velvoite on sisältänyt määräyksiä vieraan valtion viranomaisen tai kansainvälisen toimielimen toimivallasta Suomen alueella. Myös suomalaisten valtioelinten ja viranomaisten toiminnan sitominen kansainvälisin sopimuksin saattaa olla täysivaltaisuuden kannalta ongelmallista. Tästä on voinut olla kysymys, kun kansallista lainsäädäntö- tai sopimuksentekovaltaa on rajoitettu tai kun kansainväliselle toimielimelle on annettu Suomen oikeudenkäyttöpiiriin kohdistuvaa julkista valtaa. 6

Täysivaltaisuuden rajoituksen tulee nykyisin olla periaatteelliselta tai käytännölliseltä merkitykseltään varsin huomattavaa ja ylittää kansainvälisen yhteistyön tavanomaiset vaatimukset ennen kuin se voi joutua ristiriitaan perustuslain kanssa. 7 Tulkintakäytännössä on kiinnitetty huomiota toimivallan laatuun ja mahdollisuuteen käyttää valtuuksia itsenäisesti 8. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, missä määrin järjestelyyn liittyy riskejä perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaarantumisesta 9.

Sitä, että valta ratkaista valtioiden väliset riidat uskotaan riippumattomalle kansainväliselle lainkäyttöelimelle, pidetään nykyisin lähtökohtaisesti kansainväliseen yhteistoimintaan osallistumiseen luonnostaan kuuluvana seikkana. 10 Vieraan valtion tai kansainvälisen toimielimen oikeuden käyttää tuomiovaltaa Suomen alueella on sitä vastoin katsottu edellyttävän käsittelyä vaikeutetussa järjestyksessä. 11

Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain mukaisina EU:n muille jäsenvaltioille annettavia, pitkällekin meneviä toimivaltuuksia silloin, kun niiden käyttö on kohdistunut suomalaiseen alukseen aavalla merellä. 12 Toisaalta valiokunta ei ole pitänyt täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta ongelmallisina sellaisiakaan alaltaan rajattuja sopimusmääräyksiä, joilla EU:n toisen jäsenvaltion viranomaiselle on annettu valta toimia myös Suomen alueella ja osin samalla tavalla kuin kansalliset viranomaiset sekä käyttää tällöin Suomen oikeudenkäyttöpiiriin ja siellä oleskeleviin kohdistuvaa julkista valtaa. 13