Lainkirjoittajan opas

Perustuslain 8 luvussa (93–97 §) säädetään valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden tekemisestä ja voimaansaattamisesta.

Valtiosopimuksia tai muita kansainvälisiä velvoitteita ei määritellä perustuslaissa. Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (SopS 31-33/1980) mukaan valtiosopimus tarkoittaa kansainvälistä välipuhetta, joka on tehty kirjallisesti valtioiden välillä ja joka on kansainvälisen oikeuden alainen siihen katsomatta, sisältyykö se yhteen tai kahteen taikka useampaan toisiinsa liittyvään asiakirjaan ja riippumatta siitä käytetystä nimityksestä. Valtiosopimukseksi katsotaan myös valtion ja kansainvälisen järjestön ja toimielimen välinen sopimus ja kansainvälisten järjestöjen välinen sopimus sekä eräissä poikkeustapauksissa toisen valtion viranomaisten kanssa tehty sopimus. Kansainvälinen velvoite on myös valtioiden perustaman kansainvälisen järjestön sellainen sitova päätös, joka luo järjestön jäsenmaille oikeuksia tai velvollisuuksia. Kuitenkin EU:n ollessa kyseessä 1 perustuslaissa tarkoitettuja valtiosopimuksia ovat lähinnä EU:n perussopimukset sekä EU:n ja jäsenvaltioiden yhdessä tekemät sopimukset kolmansien maiden tai kansainvälisten järjestöjen kanssa (ns. sekasopimukset). Sekasopimuksia ja muita EU:n toiminnan puitteissa tehtyjä kansainvälisiä sitoumuksia käsitellään tarkemmin jaksossa 6.5.

Kansainvälisten sopimusten voimaansaattaminen Suomessa perustuu niin sanottuun dualistiseen järjestelmään eli paitsi, että valtiosopimuksesta on tehtävä sitoutumispäätös, se on myös voimaansaatettava, jotta se on valtionsisäisesti voimassa. Suomen tekemä valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite sitoo Suomea valtiona. Valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, jota ei ole saatettu asianmukaisesti Suomessa voimaan, ei pidetä muodollisesti Suomen sisäisen oikeusjärjestyksen osana. Voimaansaatettu valtiosopimus on siten tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sovellettavaa oikeutta ja se voi sisältönsä mukaan perustaa myös yksilölle tai muulle oikeussubjektille oikeuksia tai velvollisuuksia taikka vaikuttaa niihin.

EU:n toiminnan puitteissa tehdyt sekasopimukset ja niihin rinnastettavat kansainväliset velvoitteet hyväksytään ja saatetaan voimaan kansallisesti noudattaen samoja periaatteita kuin valtiosopimusten hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa yleensäkin. Merkittävin ero on, että sekasopimukset hyväksytään kansallisesti kuitenkin vain siltä osin, kuin sopimuksen määräykset kuuluvat Suomen toimivaltaan. Muilta osin sopimus tulee Suomessa velvoittavaksi EU:n neuvoston tekemän hyväksymispäätöksen nojalla 2.

EU:n valtuutukseen perustuvat Suomen tekemät kansainväliset sopimukset eivät kuitenkaan rinnastu sekasopimuksiin, vaan ne saatetaan kaikilta osiltaan voimaan kansallisesti. Sama koskee EU:n neuvostossa kokoontuvien jäsenvaltioiden hallitusten edustajien tekemiä päätöksiä tai sopimuksia sekä EU-säädöksiä, jotka edellyttävät hyväksymistä kunkin jäsenvaltion valtiosäännössä asetettujen vaatimusten mukaisesti 3.

Perustuslain 95 § 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan pääsääntöisesti valtioneuvoston asetuksella. Yleisimmin valtiosopimus saatetaan voimaan niin sanotulla blankettilailla tai pelkällä blankettiasetuksella. Blankettilain voimaantulosta sekä sopimuksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta säädetään blankettiasetuksella. Nämä säädökset saavat asiasisältönsä itse sopimuksesta. Sekamuotoisella voimaansaattamislailla ja voimaansaattamisasetuksella tarkoitetaan säädöstä, joka sisältää blankettisäädökseen tavanomaisesti sisällytettävien seikkojen ohella asiasisältöisiä säännöksiä. Sekamuotoista säädöstä käytetään silloin, kun sopimuksen soveltamista varten tarvitaan lain- tai asetuksentasoisia valtionsisäisiä toimeenpanosäännöksiä 4. Jos tarvitaan myös alemman viranomaisen antamia sopimuksen täytäntöönpanon edellyttämiä määräyksiä, voidaan voimaansaattamislakiin sisällyttää perustuslain 80 §:n 2 momentin mukainen valtuutussäännös.

Asiasisältöisellä voimaansaattamisella tarkoitetaan yleisesti sellaista voimaansaattamisen tapaa, jossa kansainvälisen velvoitteen määräyksiä ei saateta lain tasolla sellaisinaan valtionsisäisen oikeuden osaksi, vaan kansallinen lainsäädäntö saatetaan aineelliselta sisällöltään asianomaisen velvoitteen vaatimuksia vastaavaksi. Asiasisältöinen voimaansaattamislaki on siten esimerkiksi laki, jonka säännöksissä asianomaisen velvoitteen määräykset toistetaan sellaisinaan tai lähes sellaisinaan. Asiasisältöiseksi voimaansaattamiseksi kutsuttuun menettelyyn liittyy säännönmukaisesti blankettiasetuksen antaminen.

Voimaansaattamista yksinomaan kansallisen lain aineellisia säännöksiä muuttamalla tai täydentämällä tulisi käyttää vain poikkeuksellisesti ja, jos sitä käytetään, tulisi hallituksen esityksen perusteluissa mainita syyt siihen, miksi näin ehdotetaan meneteltäväksi. Myös asiasisältöistä voimaansaattamistapaa käytettäessä tulee laista käydä ilmi sen luonne tietyn kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamislakina. 5

Ulkoministeriö on antanut ohjeet kansainvälisten sopimusten ja EU-sopimusten valmistelusta ja voimaansaattamisesta: Valtiosopimusopas – Kansainvälisten ja EU-sopimusten valmistelua ja voimaansaattamista koskevat ohjeet, Ulkoministeriön julkaisuja 2021/2 (julkaisun pysyvä osoite on https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163300/UM_2021_02.pdf?sequence=4). Valtiosopimusoppaassa selostetaan valtiosopimuksen tekemistä ja voimaansaattamista koskevat vaiheet ja menettelytavat. Valtiosopimusopas kattaa myös EU:ssa laadittavien kansainvälisten sopimusten valmistelua koskevat ohjeet. Oppaan liitteenä on valtiosopimusten voimaansaattamissäädösten mallit suomeksi ja ruotsiksi.