Lainkirjoittajan opas

Asetuksenantovaltaa voidaan osoittaa tasavallan presidentille, valtioneuvostolle ja ministeriöille. Perustuslain 80 §:n 1 momenttiin sisältyvän pääsäännön mukaan asetukset antaa valtioneuvosto, jollei asetuksen antajasta laissa erikseen muuta säädetä. Tasavallan presidentti ja ministeriö on siten valtuuttavassa laissa erikseen mainittava asetuksen antajana, jos pääsäännöstä poiketaan.

Lainvalmistelukäytännössä asetuksenantaja on aina mainittava lakiehdotuksessa. Näin ollen myös valtioneuvosto, jolle asetuksenanto pääsäännön mukaan osoitetaan, mainitaan asetuksen antajana.

Asetuksen antaminen on perustuslailla pidätetty parlamentaarisen vastuun piirissä käytettäväksi. Asetuksen antamista ei siten voida osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaiselle.

Asetuksenantovallan osoittaminen tasavallan presidentille on perusteltua lähinnä silloin, kun asetuksen antaminen liittyy presidentin tehtäviin ja toimivaltuuksiin tai hänen asemaansa valtionpäänä. Valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamista koskevaa asetuksenantovaltaa ei ole enää perustuslaissa osoitettu tasavallan presidentille (perustuslain 95 §:n 1 momentin muutos, 1112/2011).

Lähtökohtana valtioneuvoston ja ministeriön välisessä toimivallan jaossa on, että valtioneuvosto antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeistä asioista sekä niistä muista asioista, joiden merkitys sitä vaatii.

Ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisemmissä asioissa sekä selvästi teknisluonteisissa ja toimeenpanoa koskevissa asioissa. Ministeriölle voidaan siten antaa asetuksenantovaltaa pääasiassa ministeriön omaa toimialaa koskevissa asioissa edellyttäen, että asia ei sen yhteiskunnallisen merkityksen johdosta ole käsiteltävä valtioneuvoston yleisistunnossa.

Ministeriölle ei saa antaa asetuksenantovaltaa asiassa, joka yhteiskunnallisen merkityksensä vuoksi kuuluu valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi perustuslain 67 §:n mukaisesti.

Perustuslakivaliokunta on käsitellessään hallituksen esitystä sairausvakuutuslaiksi 1 kiinnittänyt huomiota siihen, että vakuutetun oikeuksien kannalta tärkeistä seikoista oli ehdotettu säädettäväksi ministeriön eikä valtioneuvoston asetuksella. Tämä ei valtuussäännöksen väljyys huomioon ottaen ollut hyvin sopusoinnussa perustuslain 80 §:n 1 momentin sen lähtökohdan kanssa, jonka mukaan ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa 2.

Käsitellessään hallituksen esitystä laeiksi tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muuttamisesta 3 perustuslakivaliokunta katsoi, että ehdotus ei ollut hyvin sopusoinnussa perustuslain 80 §:n 1 momentin sen lähtökohdan kanssa, jonka mukaan ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa. Valiokunta piti tärkeänä, että valtuutta täsmennetään tai valtuus osoitetaan ministeriön asemesta valtioneuvostolle. 4

Lausunnossaan hallituksen esityksestä laiksi kalastuslain muuttamisesta 5 perustuslakivaliokunta katsoi, että valtuus antaa säännöksiä pyydysten käyttöajasta ei ole teknisluonteinen säännös, joka voitaisiin ottaa ministeriön asetukseen 6. Sen vuoksi ja koska myöhemmässä hallituksen esityksessä 7 oli tarkoitus valtioneuvoston asetuksella asettaa rajoituksia kaupallisten kalastuskiintiöiden täyttyessä yleensä tai alueellisesti, oli perusteltua siirtää kalastuskieltojen alkamisen ajankohdasta päättäminen valtioneuvoston asetuksessa säädettäväksi 8.

Asetuksen antaja ei voi siirtää sille lailla osoitettua asetuksenantovaltaa edelleen (subdelegointikielto), ellei tällaisesta valtuudesta ole lailla nimenomaisesti säädetty 9. Pääsääntönä on kuitenkin, että asetukset annetaan välittömästi lain nojalla eikä lailla mahdollisesti säädettävän subdelegointivaltuuden perusteella. Aikaisemman vakiintuneen kannan mukaan subdelegointi ei voi ulottua vielä kolmannelle säädöstasolle eli keskushallintoviranomaisen määräyksiin.

Jos subdelegointi poikkeuksellisesti on tarpeen, tulee säännöksen kirjoittamisessa ottaa huomioon, että ensin on asianmukaisesti säädettävä valtioneuvoston asetuksenantovaltuudesta. Valtioneuvoston asetuksenantovaltuus on laadittava tarkkarajaisesti ja täsmällisesti. Vasta tämän jälkeen voidaan antaa valtuus säätää säännöksessä mainituista kysymyksistä ministeriön asetuksella. Perustuslain vaatimukset täyttävä subdelegointisäännös on esimerkiksi julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain (424/2003) 6 §:n 4 momentissa.