Lainkirjoittajan opas

Johdetulla oikeudella tarkoitetaan EU:n toimielinten antamia oikeudellisesti sitovia säädöksiä eli asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä. EU:n toimielimet voivat antaa jäsenvaltioita ja niiden viranomaisia sekä yksityisiä tahoja velvoittavia säädöksiä jäsenvaltioiden EU:lle perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja perussopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi (annetun toimivallan periaate) 1. EU toimii ainoastaan, jos jäsenvaltiot eivät voi kansallisesti saavuttaa tavoitteita riittävällä tavalla, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin EU:n tasolla, ellei kyse ole EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvasta asiasta (toissijaisuusperiaate). EU:n toiminnan sisältö ja muoto eivät säädöksiä annettaessa saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi (suhteellisuusperiaate). 2

EU:ssa voidaan antaa säädöksiä sekä lainsäätämisjärjestyksessä että alemmantasoisina säädöksinä. Sitovien säädösten lisäksi toimielimet voivat antaa suosituksia ja lausuntoja. EU:lla on myös muita instrumentteja, kuten julistuksia ja päätöslauselmia. Pelkästään instrumentin nimikkeen perusteella ei voida aina päätellä, kuinka sitovia ja velvoittavia instrumentin kirjaukset käytännössä ovat, tuleeko niitä soveltaa suoraan sellaisinaan tai kehen ne kohdistuvat. Kunkin kirjauksen sisällön perusteella tulee aina erikseen arvioida, mitä vaikutuksia sillä on tarkoitettu saada aikaan.

EU-säädöksissä on johdanto-osa sekä varsinainen säädösosa artikloineen. Johdanto-osassa esitetään säädöksen tavoitteet ja perustelut säädöksen antamiselle. Siitä ilmenee myös säädöksen oikeusperusta eli se perussopimuksen määräys, johon säädös perustuu, tai jos kyse on alemmanasteisesta säädöksestä, se perussäädöksen artikla, johon säädös perustuu. Oikeudellisesti sitovat säännökset sisältyvät säädöksen artikloihin. Johdanto-osassa ei voi säätää sitovista velvoitteista, mutta sitä voidaan käyttää apuna artiklatekstiä tulkittaessa.

EU:lla on sen lainsäätäjien eli Euroopan parlamentin ja neuvoston suoraan perussopimuksen määräyksen nojalla antamia säädöksiä sekä näiden säädösten nojalla annettuja alemmantasoisia säädöksiä. Säädöstasoltaan ylimpänä ovat EU:n lainsäätäjien perussopimuksen nojalla antamat säädökset. Niitä alempana ovat perussopimuksen nojalla annettuihin säädöksiin perustuvat säädökset. Nämä antaa yleensä komissio. EU:n eri säädöstyyppien – asetusten, direktiivien ja päätösten – välillä ei ole hierarkkista eroa, vaan niiden erot liittyvät käyttötarkoitukseen. Kaikkia niitä voidaan antaa sekä perussopimusten nojalla että lainsäätäjien antamiin säädöksiin sisältyvien valtuutusten nojalla, jollei käytettävästä instrumentista määrätä tai säädetä oikeusperustana olevassa määräyksessä tai säännöksessä.

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset ovat parlamentin ja neuvoston antamia säädöksiä. Niistä suurin osa annetaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jossa parlamentti ja neuvosto ovat tasavertaisia lainsäätäjiä 3. Erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä säädöksen hyväksyy neuvosto tai joissain tapauksissa parlamentti toisen niistä osallistuessa menettelyyn 4. Perussopimuksen toimivaltamääräyksissä määrätään käytettävästä menettelystä. Lainsäätämisjärjestystä käytettäessä säädökset annetaan suoraan perussopimuksen määräyksen nojalla. Lisäksi perussopimuksissa on erityisiä menettelyjä, joissa annettavat säädökset ja instrumentit eivät ole lainsäätämisjärjestyksessä annettavia, mutta ne annetaan perussopimuksen määräyksen nojalla.

Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle SEUT 290 artiklan nojalla toimivalta antaa säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia (säädösvallan siirto). Komissio voi antaa sille siirretyn säädösvallan nojalla delegoituja säädöksiä. Säädösvallan siirron nojalla annetun säädöksen nimikkeestä käy ilmi, että kyse on delegoidusta säädöksestä, esimerkiksi delegoitu asetus. 5

EU:n säädöksissä voidaan myös siirtää komissiolle SEUT 291 artiklassa tarkoitettua täytäntöönpanovaltaa, jonka nojalla komissio voi antaa täytäntöönpanosäädöksiä. Neuvosto voi perustelluissa tapauksissa poikkeuksellisesti pidättää täytäntöönpanovallan myös itsellään ja antaa itse täytäntöönpanosäädöksiä. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annettujen täytäntöönpanosäädösten nimikkeistä käy ilmi, että kyse on täytäntöönpanosäädöksistä, esimerkiksi täytäntöönpanodirektiivi. 6

Asetukset

EU:n asetuksilla luodaan yhtenäistä lainsäädäntöä. Ne ovat suoraan sovellettavia, eikä niiden voimaantulo tai sovellettavuus jäsenvaltioissa edellytä jäsenvaltioilta erillisiä toimenpiteitä. 7 Niissä voi kuitenkin olla jäsenvaltioilta toimenpiteitä, muun muassa toimivaltaisista viranomaisista tai seuraamuksista säätämistä, edellyttäviä säännöksiä.

Asetuksia sovelletaan sellaisinaan kansallisissa tuomioistuimissa ja muissa kansallisissa viranomaisissa, myös yksityisten osapuolten välisissä suhteissa. Jäsenvaltioiden kansalaiset voivat yleensä vedota asetuksen säännöksiin samalla tavalla kuin kansallisen lain ja asetuksen säännöksiin, eli niillä on yleensä välitön oikeusvaikutus, elleivät ne sisältönsä puolesta ole sellaisia, ettei niillä ole välitöntä oikeusvaikutusta. Asetuksessa on esimerkiksi voitu jättää jäsenvaltiolle harkintavaltaa jonkin asian osalta ja välitön oikeusvaikutus voi puuttua.

Direktiivit

Direktiivit ovat jäsenvaltioille osoitettuja säädöksiä, joilla velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan direktiivissä edellytetyt toimenpiteet ja saattamaan kansallinen lainsäädäntönsä direktiivin sisällön mukaiseksi. 8 Direktiivejä käytetään yleensä silloin, kun halutaan jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa jossakin asiassa. Kukin jäsenvaltio voi itse valita tavan, jolla se toteuttaa direktiivissä edellytetyt toimenpiteet, mutta kansallisen sääntelyn tulee johtaa direktiivillä tavoiteltuun tulokseen. Jäsenvaltio voi myös päättää muodosta, jota käyttäen täytäntöönpano toteutetaan jäsenvaltion sisäisesti. Yleensä direktiivin sisältämät säännöt sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön antamalla kansallinen säädös.

Direktiivit eivät ole suoraan sovellettavia. Ne luovat oikeuksia ja velvollisuuksia jäsenvaltion kansalaisille yleensä vasta sen jälkeen, kun ne on pantu täytäntöön kansallisesti. Jäsenvaltion kansalainen voi kuitenkin vedota direktiivin säännökseen jäsenvaltion viranomaista vastaan, jos säännöksellä on välitön oikeusvaikutus. Tämä voi tulla kyseeseen, jos jäsenvaltio on laiminlyönyt direktiivin täytäntöönpanon sille asetetussa määräajassa tai täytäntöönpano on ollut virheellinen. Edellytyksenä on direktiivin säännöksen riittävä selvyys ja täsmällisyys sekä ehdottomuus.

Päätökset

Päätökset ovat kaikilta osiltaan velvoittavia, kuten asetukset. Päätös voi olla osoitettu yksittäiselle ihmiselle tai yhteisölle taikka jäsenvaltiolle, mutta on myös mahdollista, että päätöstä ei ole erikseen osoitettu kenellekään, jolloin se on yleisen säädöksen kaltainen. Pääsääntöisesti päätöksiä käytetään hallinnollisessa menettelyssä ratkaistaessa yksittäisiä tapauksia, jolloin ne osoitetaan jollekin tietylle taholle. Jos päätöksessä nimetään ne, joille se on osoitettu, päätös velvoittaa ainoastaan niitä. 9 Päätös voidaan antaa myös yleisesti velvoittavana säädöksenä. Päätöksen säännöksellä voi olla välitön oikeusvaikutus, jos siinä asetetaan riittävän selvä ja täsmällinen sekä ehdoton velvoite jäsenvaltiolle.

Sitovien säädösten lisäksi EU:ssa voidaan antaa ohjeluonteisia instrumentteja, kuten suosituksia, lausuntoja, päätöslauselmia, julistuksia ja toimintaohjelmia. Vaikka tällaiset instrumentit ovat lähinnä poliittisluonteisia, niillä voi tosiasiassa olla oikeudellista merkitystä.

Ohjeluonteisella instrumentilla voi olla vaikutusta muun muassa tulkittaessa perussopimuksen tai EU-säädöksen tiettyä artiklaa. Ohjeluonteista instrumenttia on käytetty myös asioissa, joissa sitovaa säädöstä ei ole pidetty tarpeellisena tai joissa sitovasta säädöksestä ei ole päästy sopuun. Lisäksi ohjeluonteinen instrumentti voi tulla kyseeseen tilanteissa, jolloin EU:lla ei ole toimivaltaa sitovan säädöksen antamiseen.

Ohjeluonteinen instrumentti voi olla osoitettu esimerkiksi tietylle EU:n jäsenvaltiolle. Vaikka tällaisella instrumentilla ei lähtökohtaisesti ole jäsenvaltiota sitovaa oikeusvaikutusta, sillä voi olla suuri käytännön vaikutus toimintaan.