Lainkirjoittajan opas

Lainvalmisteluun liittyy erilaisia ilmoitusvelvoitteita (notifiointivelvoitteita), joita tarkastellaan alla. EU-säädösten täytäntöönpanoon liittyviä ilmoitusvelvoitteita käsitellään erikseen jaksossa 7.6.

Teknisten määräysten ilmoitusmenettely perustuu niin sanottuun teknisten määräysten direktiiviin 1. Jäsenvaltiolla on direktiivin mukaan velvollisuus ilmoittaa välittömästi teknisiä määräyksiä sisältävistä tuotteita ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevista uusista kansallisista lainsäädäntöluonnoksista etukäteen komissiolle ja muille jäsenvaltioille. Komissiolla ja muilla jäsenvaltioilla on tämän jälkeen mahdollisuus esittää huomionsa luonnoksen sisällöstä.

Ilmoitusvelvollisuus koskee teollisuus- ja maataloustuotteita sekä tietoyhteiskunnan palveluja koskevia harmonisoimattomia kansallisia säädöksiä tai viranomaismääräyksiä. EU:n sekundaarilainsäädännön täytäntöönpanoon liittyviä toimenpiteitä tämä ilmoitusvelvollisuus koskee vain siltä osin kuin niissä asetetaan kansallisia lisävaatimuksia, mikä voi tulla kyseeseen EU-säädöksen sisältäessä vähimmäisharmonisointia.

Direktiivissä säädetään jäsenvaltion velvollisuudesta lykätä teknistä määräystä koskevan ehdotuksen hyväksymistä. Lisäksi siinä säädetään kiireellisistä syistä, joihin jäsenvaltio voi vedota estääkseen tiettyjen lykkäystä koskevien säännösten soveltamisen.

Teknisiä määräyksiä koskevaan ilmoitukseen voidaan sisällyttää myös EU:n muun lainsäädännön mukainen ilmoitus. Tätä niin sanottua yhden luukun periaatetta voidaan hyödyntää myös palveludirektiivin mukaisen ilmoitusvelvollisuuden yhteydessä 2.

Ilmoitusvelvollisuus ja siihen liittyvät määräajat ovat velvoittavia, ja niiden noudattamatta jättäminen voi johtaa siihen, että komissio aloittaa rikkomusmenettelyn jäsenvaltiota vastaan 3. Kansalliset tuomioistuimet eivät saa soveltaa sellaisia kansallisia määräyksiä, jotka on saatettu voimaan ilmoitusvelvollisuutta rikkoen 4.

Tietojenvaihtomenettelyn tavoitteena on taata kansallisen säädösvalmistelun avoimuus sekä estää tavaroiden ja palveluiden vapaan liikkuvuuden esteiden syntyminen etukäteen. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa direktiivin täytäntöönpanosta Suomessa 5.

Ilmoitus tulee toimittaa työ- ja elinkeinoministeriöön (maaraykset.tekniset.tem@gov.fi), joka toimittaa sen komissioon. Kun komissio on vastaanottanut ilmoituksen, se ilmoittaa kolmen kuukauden määräajasta, jonka aikana säädöstä tai määräystä ei saa antaa 6. Ilmoitusmenettely päättyy, kun lopullinen säädösteksti on odotusajan päättymisen jälkeen toimitettu komissiolle. Lopullinen säädösteksti toimitetaan työ- ja elinkeinoministeriölle, joka toimittaa sen komissiolle.

Lisätietoa ilmoitusmenettelystä on työ- ja elinkeinoministeriön sivulla Viranomaisten ilmoitusvelvoitteet. Työ- ja elinkeinoministeriön sivulta löytyy tietoa myös Maailman kauppajärjestö WTO:n ilmoitusmenettelystä. Lisätietoja menettelystä saa myös komission sivulta.

Suunnitelmasta myöntää julkisista varoista taloudellista toimintaa harjoittavalle yksikölle tai tuotannonalalle etua, joka uhkaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, pitää ilmoittaa komissiolle ennen tuen myöntämistä 7.  Valtiontuen käsitettä tulkitaan laajentavasti 8. Uutta tukea ei saa laittaa täytäntöön ilman komission hyväksyntää. Voimassa olevan tuen tai tukiohjelman muutosta pidetään uutena tukena. 9 Sääntöjenvastainen valtiontuki on pääsääntöisesti perittävä takaisin korkoineen 10. Takaisinperinnästä vastaa tuen myöntänyt viranomainen 11.

Ennakkoilmoitusvelvollisuuteen on  laajoja poikkeuksia. Näiden osalta on kuitenkin huomattava, että vain täysin poikkeuksen mukainen tuki vapautuu ennakkoilmoitusvelvollisuudesta. Keskeisimmän poikkeuksen muodostaa niin sanottu yleinen ryhmäpoikkeusasetus, jonka nojalla ilmoitusvelvollisuudesta on vapautettu lukuisia tukimuotoja 12. Jos tukijärjestely täyttää ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetyt kriteerit, komission ennakkohyväksyntää ei tarvita, mutta tuesta tulee tehdä jälkikäteisilmoitus komissiolle työ- ja elinkeinoministeriön välityksellä 20 työpäivän kuluessa. Vähämerkityksiset tuet jäävät niin sanotun yleisen de minimis –asetuksen nojalla kokonaan ilmoitusmenettelyn ulkopuolelle 13.

Valtiontukien ilmoitusmenettelyä koordinoi työ- ja elinkeinoministeriössä työllisyys ja toimivat markkinat -osasto. Kun kyse on ennakkoon ilmoitettavasta tuesta tai ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisesta tuesta, työ- ja elinkeinoministeriöön tulee olla yhteydessä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa säädöstä valmisteltaessa. Ennakkoilmoitukseen perustuvan valtiontuen käsittely kestää komissiossa yleensä yli kuusi kuukautta. Komissio arvioi tällöin ilmoitetun valtiontuen hyväksyttävyyden valtiontukisäännöksiin sisältyvien yleisten ja ala- tai tukimuotokohtaisten kriteereiden perusteella. Ryhmäpoikkeusasetuksen soveltaminen edellyttää asetuksessa säädettyjen yleisten ja tukimuotokohtaisten erityisten ehtojen noudattamista.

Maa- ja metsätaloutta, maaseudun kehittämistä sekä kalastusta ja vesiviljelyä koskevat omat valtiontuen suuntaviivansa, ryhmäpoikkeusasetuksensa ja de minimis –asetuksensa, joiden säännökset poikkeavat osin yleisistä valtiontukisäännöistä. Myös menettelytavat ovat näiden alojen osalta osin erilaiset. Tältä osin valtiontukiasioita koordinoi maa- ja metsätalousministeriö.

Valtiontukia koskevan säädöshankkeen EU:n valtiontukisääntelyn mukaisuudesta on myös pääsääntöisesti pyydettävä lausunto työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimivalta yritystukineuvottelukunnalta 14. Lausunto on pyydettävä siitä, täyttääkö suunniteltu tukiohjelma tai tukiohjelman ulkopuolinen yksittäinen tuki SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiset valtiontuen kriteerit. Jos valtiontuen kriteerit täyttyvät, yritystukineuvottelukunta ottaa lausunnossaan kantaa siihen, mitä valtiontukisääntöjen mukaista menettelyä tukiviranomaisen on noudatettava tukea täytäntöönpantaessa. Tukiviranomainen voi pyytää yritystukineuvottelukunnalta myös lausunnon siitä, täyttääkö tuki kansalliset niin sanotun hyvän tuen edellytykset 15. Yritystukineuvottelukunnan lausuntomenettely ei koske maa- ja metsätalouden alkutuotantoa eikä kalataloutta koskevia tukia. Verotukien osalta lausuntomenettely on vapaaehtoinen. Ks. seuraava linkki: www.tem.fi/yritystukineuvottelukunta.

Lisätietoja valtiontukisääntelystä ja asiassa noudatettavasta menettelystä on muun muassa työ- ja elinkeinoministeriön verkkosivulla.

Palveluelinkeinojen sääntelyä koskeva ilmoitusmenettely palveluliiketoimintaan liittyvistä kansallisista lupajärjestelmistä perustuu palveludirektiiviin 16.

Palveludirektiivin mukainen ilmoitusvelvollisuus koskee palveluelinkeinon harjoittamista koskevia kansallisia säädöksiä tai viranomaismääräyksiä, jotka eivät perustu EU-lainsäädäntöön 17.

Ilmoitusvelvollisuutta sovelletaan sellaisiin elinkeinoja koskeviin lupajärjestelmiin, joissa asetetaan seuraavia lupaehtoja: 18

a) määrälliset tai alueelliset rajat, jotka vahvistetaan esimerkiksi väestömäärän tai palveluntarjoajien välisen maantieteellisen vähimmäisetäisyyden muodossa;
b) palveluntarjoajalle asetetut vaatimukset tietyn oikeudellisen muodon valitsemisesta;
c) osakepääoman omistamista koskevat vaatimukset;
d) muut kuin ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin 19 soveltamisalaan kuuluvia asioita koskevat tai muissa yhteisön säädöksissä asetetut vaatimukset, joilla määrätyn palvelutoiminnan aloittaminen sallitaan vain tietyille palveluntarjoajille toiminnan erityisluonteen vuoksi;
e) kielto olla sijoittautuneena useaan paikkaan saman jäsenvaltion alueella;
f) työntekijöiden vähimmäismäärää koskeva vaatimus;
g) pakolliset vähimmäis- tai enimmäishinnat, joita palveluntarjoajan on noudatettava;
h) palveluntarjoajalle asetettu velvoite toimittaa palvelunsa ohella muita erityispalveluita.

Jäsenvaltiot ovat velvollisia ilmoittamaan komissiolle ja muille jäsenvaltioille sellaiset palveluntarjoajia koskevat vaatimukset, niiden muutokset ja niiden perustelut, joita halutaan soveltaa aina myös toisista jäsenvaltioista tilapäisesti tai satunnaisesti harjoitettuun palveluntarjontaan 20. Näiden vaatimusten on oltava perusteltavissa yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden, kansanterveyden tai ympäristönsuojelun perusteella ja oikeasuhtaisia tavoitteen saavuttamiseksi 21.

Tietojenvaihtomenettelyn tavoitteena on taata kansallisen säädösvalmistelun avoimuus sekä varmistaa palveluiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla. Palveludirektiivi on täytäntöönpantu lailla palvelujen tarjoamisesta 22. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa direktiivin täytäntöönpanosta Suomessa.

Ilmoitus tulee toimittaa työ- ja elinkeinoministeriöön (sisamarkkinat.tem@gov.fi), joka toimittaa sen komissioon. Ilmoitusvelvollisuus on velvoittava, ja sen noudattamatta jättäminen voi johtaa siihen, että komissio aloittaa rikkomusmenettelyn jäsenvaltiota vastaan 23.

Lisätietoja ilmoitusmenettelystä on työ- ja elinkeinoministeriön sivulla Viranomaisten ilmoitusvelvoitteet.

Jos kansallisesti valmistellaan lainsäädäntöä, joka koskee säänneltyjä ammatteja 24, tulee valmistelusta vastaavan viranomaisen tehdä ennakkoarviointi, josta säädetään Valtioneuvoston asetuksessa ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista (376/2020). Suhteellisuusarviointiasetuksen sääntely perustuu uuden ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/958 asettamiin vaatimuksiin. Suhteellisuusarviointiasetuksella säädetään lainvalmistelijalle ennakkoarviointi-, perustelu-, ilmoitus- ja seurantavelvollisuus.

Sääntelyn valmistelusta vastaavan viranomaisen on ennakkoarvioinnilla varmistettava, että sääntely voidaan perustella yleisen edun mukaisilla tavoitteilla ja että sääntely on oikeasuhteista. Perusteet sille, että sääntelyn katsotaan olevan perusteltua ja oikeasuhteista, on ilmaistava laadullisilla ja mahdollisuuksien mukaan myös määrällisillä tiedoilla. Arvioinnin laajuuden on oltava oikeassa suhteessa tulevan sääntelyn luonteeseen, sisältöön ja vaikutuksiin nähden. Kaikkiin arvioinnin piiriin kuuluviin säädöksiin on asetuksen mukaan liitettävä suhteellisuusarviointia koskeva selvitys, joka on riittävän yksityiskohtainen, jotta sen perusteella on mahdollista arvioida, täyttyvätkö asetuksessa säädetyt vaatimukset.

Sääntelyn valmistelusta vastaava viranomainen vastaa siitä, että suhteellisuusarviointia koskevat perustelut ilmoitetaan Euroopan komission säänneltyjen ammattien tietokantaan. 25 Perusteluihin on liitettävä myös viittaukset uusiin tai muutettuihin säädöksiin ja näiden perustelumuistioihin, jotta komissio, muut jäsenvaltiot ja ne, joita asia koskee, voivat saada ne tietoonsa. Ilmoitus on tehtävä kuuden kuukauden kuluessa säädöksen hyväksymisestä.

Toimivaltaisen viranomaisen on vastuutettava tietokannan käyttämisestä vastaava taho ja hankittava hänelle tietokannan käyttämistä varten tarvittavat oikeudet. Tietokantaa ylläpitää komissio.

Lisätietoja tietokannasta antaa Opetushallitus (recognition@oph.fi). Opetushallitus voi auttaa myös tietokannan käyttöoikeuksien hankkimisessa. Lisätietoa ilmoitusmenettelystä on saatavissa Opetushallituksen sivustoilta.

Valmistelusta vastaavan viranomaisen on säädöksen voimaan tulon jälkeen seurattava, onko sääntely perusteltavissa yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin liittyvillä syillä ja onko sääntely oikeasuhteista. Viranomaisten tulee tässä arvioinnissa ottaa huomioon EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön ja komission tulkintakäytännön mahdollinen kehitys. Opetus- ja kulttuuriministeriö koordinoi seurantavastuun toteutusta osana kahden vuoden välein toteutettavaa ammattipätevyysdirektiivin mukaista raportointia.

Siinä tapauksessa, että EU-tasolla toteutetun yhdenmukaistamistoimenpiteen jälkeen jäsenvaltio pitää tärkeistä SEUT 36 artiklassa tarkoitetuista syistä (muun muassa ihmisten tai eläinten terveyden suojelu) taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä, jäsenvaltion on annettava ne perusteineen tiedoksi komissiolle. Jos yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen jäsenvaltio lisäksi pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia säännöksiä tai määräyksiä omien erityisongelmiensa vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jäsenvaltion tulee antaa suunnitellut säännökset tai määräykset perusteineen tiedoksi komissiolle. Komission tulee tehdä tiedoksiannettujen säännösten tai määräysten hyväksymistä tai hylkäämistä koskeva päätös kuuden kuukauden kuluessa tiedoksiannosta. Komission päätös perustuu sen arvioon säännösten tai määräysten sopivuudesta EU:n toiminnan ja periaatteiden kanssa. 26

Jos kyse on kuluttajansuojaa tai ympäristöä koskevasta vähimmäisdirektiivistä ja jäsenvaltio haluaa pitää voimassa tai toteuttaa direktiiviä tiukempaa kansallista sääntelyä, sen on ilmoitettava sääntelystä komissiolle. Sääntelyn tulee olla sopusoinnussa perussopimusten kanssa. 27