Lainkirjoittajan opas

Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. 1

Direktiiviä ei ole tarkoitus soveltaa sellaisenaan jäsenvaltioissa, vaan direktiivissä edellytetään erillistä täytäntöönpanoa kansallisella tasolla. Lainvalmistelijan on kiinnitettävä huomiota direktiivin tavoitteeseen ja sisältöön. Direktiivi muunnetaan kansalliseksi lainsäädännöksi tehokkaasti siten, että sen tavoite ja sisältö toteutuvat. Muoto ja keinot, joilla direktiivi pannaan täytäntöön, riippuvat pitkälti jäsenvaltion omasta oikeusjärjestyksestä. Direktiivin säännösten täytäntöönpano edellyttää yleensä lainsäädäntöä, hallintokäytäntö ei lähtökohtaisesti ole riittävä. Siltä osin kuin kansallinen lainsäädäntö jo täyttää direktiivissä säädetyt vaatimukset, lainsäädäntöä ei kuitenkaan tarvita. Lisäksi direktiivi saattaa olla poikkeuksellisesti pantavissa joiltain osin täytäntöön myös muin kuin lainsäädännön keinoin, kunhan sitovuuden, julkisuuden ja oikeusvarmuuden vaatimukset täyttyvät. 2

Jäsenvaltion liikkumavara täytäntöönpanossa vaihtelee direktiiveittäin, ja myös yksittäisessä direktiivissä voi olla erityyppisiä säännöksiä. Direktiivi saattaa sisältää hyvinkin yleisiä säännöksiä ja periaatteita, joiden täytäntöönpano jättää paljon harkintavaltaa jäsenvaltiolle, tai se voi olla varsin tekninen ja yksityiskohtainen, jolloin harkintavaltaa ei juuri ole ja se, mitä direktiivissä säädetään, voidaan joutua ottamaan kansalliseen lainsäädäntöön lähes sellaisenaan.

Direktiivi voi olla esimerkiksi vähimmäisdirektiivi (minimidirektiivi), tai siinä voi olla vähimmäissäännöksiä (minimisäännöksiä), jolloin direktiivissä säädetään EU:ssa noudatettavasta vähimmäistasosta. Silloin myös direktiivin tavoitteita pidemmälle menevä (esimerkiksi soveltamisalaltaan laajempi) kansallinen sääntely on yleensä mahdollinen edellyttäen, että direktiivin ja muun EU-oikeuden kanssa ei synny ristiriitaa. Direktiivi voi olla myös täysharmonisoiva tai se voi sisältää täysharmonisointia merkitseviä säännöksiä. Tällaisessa direktiivissä säädetään EU:ssa noudatettavasta yhdenmukaisesta sääntelystä, josta poikkeavat kansalliset säännökset eivät ole mahdollisia. Se, millaisesta harmonisoinnista on kyse, käy ilmi direktiivin oikeusperustana olevasta perussopimuksen määräyksestä tai itse direktiivistä. Direktiivillä tavoitellun harmonisoinnin tason selvittämiseksi on artiklojen ohella merkitystä direktiivin johdanto-osalla.

Täytäntöönpanossa on huomioitava erityisesti se, onko direktiivillä tarkoitus luoda oikeuksia tai velvollisuuksia yksityisille. Jos näin on, jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että kansalliset säännökset takaavat paitsi direktiivissä edellytetyt oikeudet ja velvollisuudet myös riittävät ja tehokkaat oikeusturvakeinot niille, joille oikeudet ja velvollisuudet osoitetaan. 3

Direktiivi tulee panna täytäntöön siinä säädetyssä määräajassa. EU:n tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi vedota sisäisen oikeusjärjestyksensä säännöksiin, käytänteisiin tai olosuhteisiin perustellakseen niillä kykenemättömyyttään täyttää määräajassa sille direktiivissä säädettyjä velvollisuuksia. 4

EU-oikeudessa on joitakin periaatteita siitä, miten jäsenvaltion tulee säätää direktiiviin perustuvan lainsäädännön rikkomista koskevista seuraamuksista. Direktiivissä on usein jäsenvaltiolle osoitettu nimenomainen velvoite säätää seuraamuksista. Jäsenvaltio voi kuitenkin olla velvollinen säätämään seuraamuksista, vaikka direktiivissä ei tätä nimenomaisesti edellytettäisi. Tällöin on otettava huomioon, mitä edellä todetaan EU-asetukseen liittyvistä täytäntöönpanotoimista (ks. jakso 7.2). Direktiivissä voi nykyisin, Lissabonin sopimuksen laajennettua EU:n toimivaltaa rikosoikeuden alalla, olla vähimmäissääntöjä siinä säänneltyjen tekojen kriminalisoinnista ja rikosoikeudellisista seuraamuksista. 5 Kriminalisointia ja rangaistussäännöksiä Suomen oikeusjärjestyksessä käsitellään jaksossa 12.9 ja hallinnollisia seuraamuksia jaksossa 12.10.

Yleistä

Täytäntöönpanomenetelmän valintaan vaikuttaa direktiivin tarkoitus. Direktiivin tarkoituksena voi olla esimerkiksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentäminen osittain tai niiden yhdenmukaistaminen kokonaan jossakin asiassa. Kansallinen liikkumavara vaihtelee sen mukaan, onko kyseessä direktiivi, joka sisältää vähimmäissääntelyä tai valinnanvaraa eri vaihtoehtojen välillä, vai direktiivi, jossa edellytetään täysharmonisointia. Täytäntöönpanomenetelmää harkittaessa merkitystä on myös sillä, onko kyseessä yleisluonteinen direktiivi vai hyvin yksityiskohtainen ja tekninen direktiivi, sekä täytäntöönpanon edellyttämällä säädöstasolla. Täytäntöönpanomenetelmiä on kolme: niin sanottu uudelleenkirjoittaminen, inkorporointi ja viittaaminen. Näitä menetelmiä voidaan käyttää ja usein käytetäänkin rinnakkain (yhdistelmät eli niin sanottu sekatekniikka).

Täytäntöönpanomenetelmiä käytettäessä säädöstasot määräytyvät Suomen oikeusjärjestyksen mukaisesti, ja lakiin on kirjoitettava tarvittavat asetuksenantovaltuudet. Samoin käytetään muitakin lakiteknisiä ratkaisuja, jotka ovat vakiintuneet Suomessa käytettäviksi. Lisäksi pyritään käyttämään kotimaista lakikieltä niin suomeksi kuin ruotsiksi (erityisesti uudelleenkirjoittamisen yhteydessä) edellyttäen, että se täyttää direktiivin vaatimukset.

Uudelleenkirjoittaminen

Uudelleenkirjoittamisessa, joka on pääasiallinen täytäntöönpanomenetelmä, direktiivi pannaan täytäntöön kirjoittamalla sillä tavoiteltu oikeustila kansalliseen lainsäädäntöön samoin kuin muukin kansallinen lainsäädäntö kirjoitetaan. Lainsäädäntöön sisällytetään säännöksiä, joiden sisältö vastaa direktiivin säännösten sisältöä.

Uudelleenkirjoittaminen on tarkoituksenmukainen täytäntöönpanomenetelmä, jos direktiivissä annetaan jäsenvaltiolle liikkumavaraa. Esimerkiksi vähimmäisdirektiivin täytäntöönpanossa edellytetään tietynlaista vähimmäissääntelyä mutta sallitaan myös pidemmälle menevä sääntely.

Uudelleenkirjoittaminen on myös ainoa ajateltavissa oleva täytäntöönpanomenetelmä, jos direktiivin säännöksiä ei voida sellaisinaan sisällyttää eli inkorporoida kansalliseen lainsäädäntöön esimerkiksi sen vuoksi, että ne eivät ole riittävän yksityiskohtaisia ja tarkkoja taikka inkorporointi olisi omiaan hämärtämään jonkin kansallisen oikeusperiaatteen tai jo olemassa olevan kansallisen sääntelyn merkitystä. Direktiiviä uudelleen kirjoitettaessa varottava ehdottamasta uutta sääntelyä ehdoteta asioista, joista jo on direktiivin vaatimukset täyttävä riittävän selkeä ja täsmällinen sääntely. Esimerkiksi todistustaakkaa koskevaa normistoa kirjoitetaan vain, jos on tarpeen poiketa todistustaakkaa koskevista oikeudenkäymiskaaren säännöksistä.

Tapauksittain on aina harkittava, missä määrin kansallisessa lainsäädännössä voidaan selventää direktiivin sääntelyä. Sääntelyä selvennettäessä on huomioitava, että sääntely ei johda direktiivin tavoitteiden vastaisiin tai direktiivin tavoitteita kaventaviin tulkintoihin.

Jos jo täytäntöönpantuun direktiiviin tehdään muutoksia, kansallista lainsäädäntöä on yleensä vastaavasti muutettava. Kuten edeltä ilmenee, kansallisen lain kirjaimen muuttaminen ei kuitenkaan ole tarpeen siltä osin kuin kansallinen lainsäädäntö jo riittävän selvästi ja täsmällisesti vastaa direktiivissä säädettyjä vaatimuksia. Notifioinnin tekemisestä komissiolle on huolehdittava näissä kummassakin tapauksessa.

Inkorporointi

Inkorporointimenetelmällä tarkoitetaan sitä, että direktiivin säännökset sisällytetään sellaisinaan kansalliseen lainsäädäntöön. Inkorporointi on hyväksyttävä täytäntöönpanomenetelmä vain siltä osin kuin direktiivin teksti on hyvin yksityiskohtainen ja tarkka eikä jätä jäsenvaltiolle liikkumavaraa täytäntöönpanon toteuttamisessa.

Jos direktiivissä säädetään vaihtoehdoista, joista kansalliset viranomaiset voivat valita, tai jos direktiivissä muulla tavalla annetaan jäsenvaltioille liikkumavaraa täytäntöönpanossa, ei direktiivin säännöksiä ole mahdollista sisällyttää näiltä osin sellaisenaan kansalliseen lainsäädäntöön. Tällaisten säännösten osalta täytäntöönpanossa noudatetaan uudelleenkirjoittamismenetelmää.

Yksi inkorporoinnin laji on valtiosopimusten voimaansaattamisessa käytetty tekniikka. Siinä kansalliseen täytäntöönpanolakiin otetaan blankosäännös direktiivin lainsäädännön alaan kuuluvien säännösten olemisesta Suomessa lakina noudatettavina. Tällaiseen täytäntöönpanolakiin voidaan sisällyttää myös muita aineellisia säännöksiä tarvittavissa määrin (niin sanottu sekamuotoinen täytäntöönpano). Tämä tekniikka on kuitenkin hyväksytty vain poikkeuksellisissa tilanteissa ja vain sillä edellytyksellä, että direktiivin säännökset ovat siinä määrin yksityiskohtaisia ja tarkkoja, että ne yhdessä täytäntöönpanolakiin sisällytettävien muiden aineellisten säännösten kanssa muodostavat täytäntöönpanosääntelyyn kohdistuvat yleiset vaatimukset täyttävän kokonaisuuden (ks. myös alla viittausmenetelmän yhteydessä esitetty). 6

Jos inkorporoitua direktiiviä muutetaan, kansallista lainsäädäntöä on yleensä vastaavasti muutettava ja huolehdittava aina notifioinnin tekemisestä komissiolle.

Viittaaminen

Viittausmenetelmällä tarkoitetaan sitä, että kansalliseen lainsäädäntöön ei suoraan sisällytetä direktiivin sääntelyä vastaavia säännöksiä, vaan siinä ainoastaan viitataan direktiivin tiettyihin säännöksiin.

Viittausmenetelmän käyttöön on suhtauduttava pidättyvästi. Pääsääntöisesti direktiivit sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön niiden asiasisältöä vastaavilla kansallisilla säännöksillä, mitä myös perustuslakivaliokunta on korostanut esimerkiksi lausunnossaan PeVL 5/2013 vp. 7 Koska direktiivi jo määritelmänsä mukaisesti edellyttää muuntamista kansalliseksi lainsäädännöksi, pelkkä viittaus direktiivin säännöksiin ei välttämättä ole EU-oikeudellisesti riittävän tehokas täytäntöönpanomenetelmä. Lisäksi täytäntöönpano viittausmenetelmällä tekee kansallisesta sääntelystä usein vaikealukuista ja voi vaikeuttaa tiedon saamista oikeustilasta, vaikka direktiivit julkaistaankin EU:n virallisessa lehdessä.

Täytäntöönpanoa viittausmenetelmällä voidaan harkita ainoastaan niiltä osin kuin direktiivin säännökset ovat niin teknisluonteisia ja yksityiskohtaisia, että ne eivät jätä jäsenvaltiolle liikkumavaraa täytäntöönpanossa. Menetelmä voi tulla harkittavaksi, jos kysymys on esimerkiksi johonkin pieneen erityisryhmään tai ammattiviranomaiseen sovellettavasta ja sen hyvin tuntemasta sääntelystä. 8 Edellytyksenä menetelmän käytölle on se, että kansalliset säännökset ja direktiivi muodostavat yhdessä sellaisen kokonaisuuden, joka täyttää täytäntöönpanosääntelylle asetettavat yleiset vaatimukset. 9

Perustuslakivaliokunta kiinnitti tiettyä hallituksen esitystä ja viittausmenetelmää koskevassa lausunnossaan PeVL 5/2013 vp huomiota siihen, että hallituksen esitykseen sisältyneeseen lakiehdotukseen ei tavanomaisesta poiketen sisältynyt lainkaan alemmanasteisen sääntelyn antamiseen valtuuttavia säännöksiä, vaan lain tasolla ehdotettiin eräiden teknisluonteisten ja yksityiskohtaisten vaatimusten osalta viitattavaksi suoraan direktiivin säännöksiin. Ehdotetun menetelmän erityisenä ongelmana oli se, että viittaus oli dynaaminen eli sen tarkoituksena oli myös EU:n tulevan sääntelyn – käytännössä direktiivin liitteisiin myöhemmin tehtävien muutosten – täytäntöönpano ikään kuin etukäteen. Perustuslakivaliokunta katsoi, että ehdotettu laki ja viittaustekniikalla täytäntöönpantavat säännökset kaiken kaikkiaan muodostivat sellaisen sääntelyn kohteena olevien toimijoiden kannalta riittävän kokonaisuuden, että ehdotetun täytäntöönpanotekniikan käytölle ei ollut suoranaista valtiosääntöoikeudellista estettä, mutta samalla se korosti, että lain tasolla tehtävää dynaamista viittausta huomattavasti selkeämpää olisi sisällyttää tekninen sääntely tavanomaisen valtuutussäännöksen nojalla annettavaan asetukseen. Tällaisessa tapauksessa olisi mahdollista myös asetuksen tasolla viitata kulloinkin voimassa olevaan direktiivin sääntelyyn (niin sanottu staattinen viittaus).

Myös viittausmenetelmää käytettäessä on aina huolehdittava notifioinnin tekemisestä komissiolle.

Yhdistelmät

Täytäntöönpanomenetelmiä voidaan käyttää myös rinnakkain (niin sanottu sekatekniikka), kuten edellä on todettu. Saman direktiivin joidenkin säännösten täytäntöönpanoon saattaa parhaiten soveltua uudelleenkirjoittaminen, toisten säännösten täytäntöönpanoon taas inkorporointi ja mahdollisesti viittausmenetelmä. Varsinkin jos direktiivi tulee pantavaksi täytäntöön eri säädöstasoilla, saatetaan lain tasoiset säännökset laatia uudelleenkirjoittamismenetelmällä, kun taas asetuksen tasolla voi olla tarkoituksenmukaisinta käyttää inkorporointimenetelmää tai viittausmenetelmää.