Lainkirjoittajan opas

Perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään mainitun momentin mukaan lailla.

Valtionhallinnon toimielinten yleisillä perusteilla tarkoitetaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltuuksia. 1 Myös toimielimen toimikauden mahdollisen määräaikaisuuden on katsottu kuuluvan yleisiin perusteisiin. 2

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt perustuslain 119 §:ään sisältyvää lailla säätämisen vaatimusta muun muassa seuraavissa kannanotoissaan:

• Poliisioppilaitoksen hallituksen tehtäviin katsottiin kuuluvan julkisen vallan käyttöä, minkä vuoksi sen yleisistä perusteista oli perustuslain 119 §:n 2 momentin takia säädettävä lailla. 3
• Perustuslain 119 §:stä ilmeneviä periaatteita tuli noudattaa myös, kun viranomaisen tai valtionhallinnon muun toimielimen sisälle järjestetään olennaisesti uuden tyyppisiä, julkista valtaa käyttäviä yksiköitä. 4
• Ulkomaanedustuksen korvauslautakunnan yleisistä perusteista katsottiin toimielimen tosiasiallisen merkityksen vuoksi olevan asianmukaista säätää lailla, vaikka lautakunnan tehtäviin ei näyttänytkään kuuluvan julkisen vallan käyttöä perustuslain 119 §:n 2 momentin mielessä. 5
• Hankelupalautakunnasta katsottiin ehdotetun säädettäväksi valtionhallinnon toimielimiä koskevassa perustuslain 119 §:n 2 momentissa säädetyt vaatimukset täyttävällä tavalla. 6
• Terveydenhuollon palveluvalikoimaan sisällyttämistä tai sen ulkopuolelle jättämistä koskevissa toimielimen ratkaisuissa oli niiden merkittävien oikeusvaikutusten vuoksi kysymys myös julkisen vallan käyttämisestä, minkä vuoksi merkitystä oli myös perustuslain 119 §:n 2 momentilla. 7

Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteilla perustuslaissa tarkoitetaan alue- ja paikallishallinnon yleistä rakennetta, kuten hallinnollisen jaotuksen perusteita ja viranomaistyyppejä 8.

Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muuten säätää asetuksella. Esimerkiksi neuvottelukuntia sekä sellaisia neuvostoja, keskuksia ja toimikuntia, joiden tehtäviin ei kuulu julkisen vallan käyttöä, voidaan pitää perustuslain 119 §:n 2 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitettuina valtionhallinnon yksikköinä. Tällaisista yksiköistä voidaan siten säätää perustuslain nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella, jollei asetuksen antamisesta lailla erikseen muuta säädetä.

Valtionhallinto tulisi järjestää pääasiassa valtioneuvoston ja ministeriöiden alaisuuteen, vaikka hallintotehtävän antaminen eduskunnalle on mahdollista tavallisella lailla 9.

Perustuslain 119 §:n 2 momentin säännöksin ei ole ollut tarkoitus pidättää valtionhallinnon yksiköitä koskevia ratkaisuja yksinomaan säädösmuodossa eli lailla tai asetuksella tehtäviksi. Niitä voidaan tehdä myös hallintopäätöksin, jos kulloinenkin asia luonteensa puolesta soveltuu hallintopäätöksellä ratkaistavaksi. Sijoittamispäätös on tällainen kysymys 10. Samalla on kuitenkin selvää, ettei ministeriön yksittäistapauksellista päätösvaltaa voida käyttää vastoin muissa laeissa mahdollisesti olevia säännöksiä yksikköjen sijoituspaikoista 11. Huomioon on otettava myös perustuslain 122 §:n säännökset kielellisten oikeuksien vaikutuksista hallinnollisiin jaotuksiin 12.

Virastojen toimialueesta on mahdollista säätää asetuksella 13. Asetuksenantajan harkintavaltaa rajaavat kuitenkin muun muassa perustuslain 122 §:n säännökset kielellisten oikeuksien vaikutuksista hallinnollisiin jaotuksiin 14. Huomiota on kiinnitettävä myös siihen, säädetäänkö toimialueesta valtioneuvoston vai ministeriön asetuksella. Esimerkiksi paikallisen ulosottoviraston toimialueesta on katsottu tarpeelliseksi säätää valtioneuvoston asetuksella 15.